Đây là ba hoạt động được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhưng có liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhân khác nhau. Việc hiểu đúng bản chất mối quan hệ giữa cơ quan hành chính và các cơ quan, tổ chức trong giải quyết khiếu nại, tố cáo sẽ góp phần nâng cao hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

 

Pháp luật khiếu nại, tố cáo hiện nay không có chế định riêng về mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với cơ quan, tổ chức trong giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính. Bản chất pháp lý của các mối quan hệ đó được ghi nhận trong một số điều luật tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2004, năm 2005) và nhiều văn bản hướng dẫn thi hành. Có thể được khái quát các quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính với các cơ quan, tổ chức trong giải quyết khiếu nại, tố cáo như sau:

 

Thứ nhất, quan hệ giữa các cơ quan hành chính, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo

 

Đây là quan hệ giữa các chủ thể có thẩm quyền xác minh, kết luận và ra quyết định. Nhóm này gồm cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới và quan hệ giữa thủ trưởng cơ quan hành chính với cơ quan thanh tra và các cơ quan chuyên môn cùng cấp quản lý.

 

- Kinh nghiệm của các nước trên thế giới cũng như quá trình phát triển pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở Việt- Nam, quan hệ trên - dưới giữa các cơ quan hành chính, các cấp hành chính trong giải quyết khiếu nại, tố cáo là kênh quan trọng để bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo của người dân. Về nguyên tắc, vụ việc khiếu nại, tố cáo phát sinh từ cấp nào thì cấp đó giải quyết. Cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo hiện hành ở nước ta dựa trên cơ sở nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nền hành chính là kết hợp quản lý theo ngành và lãnh thổ.  Tuy không quy định rõ số “cấp giải quyết” khiếu nại, tố cáo nhưng với trình tự hiện hành, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hành chính thực hiện theo hai cấp. Thực chất, đây là quan hệ trong việc thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của các chủ thể, có tính thứ bậc của nền hành chính. Quyết định giải quyết của thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên có giá trị thực hiện rất lớn. Trong một thời gian khá dài, quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên còn được cọi là “quyết định giải quyết cuối cùng”. Trong giải quyết khiếu nại,  thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên có thẩm quyền xem xét (giải quyết) lại các khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết nhưng người khiếu nại không đồng ý với việc giải quyết đó. Việc giải quyết đó có thể chỉ đơn giản là xem xét lại hoặc có thể đầy đủ các thủ tục từ thụ lý, xác minh, kết luận, kiến nghị và ra quyết định giải quyết.  Trong giải quyết tố cáo, việc xem xét lại, kết luận nội dung tố cáo mà thủ trưởng cơ quan hành chính cấp dưới đã giải quyết thuộc thẩm quyền của Chánh Thanh tra cấp trên.

 

- Khi giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo cụ thể, thủ trưởng cơ quan hành chính không thể trực tiếp thực hiện hết các hoạt động mà cần có cơ quan tham mưu, giúp việc. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thủ trưởng cơ quan hành chính có thể giao cho cơ quan Thanh tra hoặc cơ quan có thẩm quyền khác tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận và kiến nghị việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Việc giao cho cơ quan thanh tra hay các cơ quan chuyên môn tham mưu chủ trì giúp việc cho thủ trưởng cơ quan hành chính giải quyết khiếu nại, tố cáo ở từng địa phương và từng thời điểm có sự khác nhau. Điều này phụ thuộc rất lớn vào sự tự quyết định của thủ trưởng cơ quan hành chính trong mối quan hệ với năng lực thực hiện nhiệm vụ của cơ quan thanh tra và cơ quan chuyên môn. Trên thực tế đã có một số vụ việc, thủ trưởng cơ quan hành chính sau khi giao cho cơ quan chuyên môn tham mưu giải quyết nhưng sau đó lại giao cho cơ quan thanh tra hoặc ngược lại. Khi được giao nhiệm vụ tham mưu, các cơ quan chuyên môn thường giao cho tổ chức thanh tra thuộc đơn vị mình chủ trì thực hiện. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp cơ quan chuyên môn thực hiện việc xác minh, kết luận độc lập, ví dụ như giải quyết các khiếu nại, tố cáo liên quan đến công tác cán bộ.

 

Nhìn chung, quan hệ giữa các cơ quan hành chính, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo là quan hệ hành chính, có tính chất “mệnh lệnh - chấp hành”. Trong các trường hợp, các quyết định, kết luận của cơ quan cấp trên có giá trị bắt buộc thi hành đối với cơ quan hành chính cấp dưới trừ khi người khiếu nại, tố cáo tiếp tục khởi kiện ra toà án hoặc tiếp tục tố cáo.

 

Thứ hai, quan hệ giữa cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

 

Trong quá trình xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại hoặc quyết định xử lý tố cáo, các cơ quan hành chính nhà nước có quan hệ với một số cơ quan, tổ chức, cá nhân khác không phải là chủ thể có thẩm quyền giải quyết. Mục đích của các quan hệ này nhằm bổ sung các căn cứ pháp lý để việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đúng pháp luật. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có thể là cơ quan nắm giữ các hồ sơ, tài liệu, chứng cứ liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo cũng có thể là cơ quan có thẩm quyền giám định, bảo vệ nhân chứng, nguời tố cáo…. Việc cung cấp hay không cung cấp các tài liệu, chứng cứ hoặc mức độ chính xác của các kết quả giám định… là một trong những yếu tố quyết định đến kết quả giải quyết khiếu nại và xử lý tố cáo.

 

Về bản chất, đây là mối quan hệ phối hợp. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan độc lập với các chủ thể có thẩm quyền giải quyết. Trong nhiều trường hợp, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo phụ thuộc rất nhiều về tính trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp đầy đủ, kịp thời, trung thực các tài liệu, chứng cứ cho cơ quan hành chính, cơ quan giám định thực hiện việc giám định chính xác… thì các cơ quan hành chính có điều kiện giải quyết khiếu nại, tố cáo nhanh chóng và khách quan hơn. Nếu  sự phối hợp giữa cơ quan hành chính với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không tốt sẽ ảnh hưởng đến chất lượng và thời gian giải quyết khiếu nại, tố cáo.

 

Thứ ba, quan hệ giữa cơ quan hành chính với toà án trong giải quyết các khiếu kiện hành chính.

 

Kể từ khi thành lập toà hành chính đến nay, Toà án nhân dân được giao thẩm quyền xét xử một số loại khiếu kiện hành chính. Việc bổ sung chức năng xét xử hành chính cho toà án nhân dân đã làm phát sinh mối quan hệ giữa cơ quan hành chính với toà án nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Cơ quan hành chính có quan hệ với toà án nhân dân trên hai phương diện: (i) quan hệ phối hợp trong việc xác định thẩm quyền giải quyết các vụ việc hành chính; (ii) cơ quan hành chính nhà nước là đương sự với tư cách là bên bị kiện hoặc là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

 

Trong quan hệ với toà án nhân dân để xác định thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính, cơ quan hành chính nhà nước và toà án có vai trò như nhau, cùng phối hợp trao đổi để xác định vụ việc khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của toà án hay của cơ quan hành chính. Việc xác định thẩm quyền giải quyết hiện nay về cơ bản được dựa trên nguyên tắc cơ quan hành chính là cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu. Toà án chỉ giải quyết khiếu kiện hành chính sau khi các khiếu nại hành chính đã được cơ quan hành chính giải quyết và thẩm quyền giải quyết của toà án cũng chỉ thực hiện đối với một số trường hợp [1]. Trường hợp chỉ có một người vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của Toà án. Cơ quan đã thụ lý việc giải quyết khiếu nại phải chuyển toàn bộ hồ sơ giải quyết khiếu nại cho Toà án có thẩm quyền. Trường hợp có nhiều người mà họ vừa khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, vừa khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai. Toà án đã thụ lý vụ án hành chính phải chuyển hồ sơ vụ án cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai ngay sau khi phát hiện việc giải quyết vụ án không thuộc thẩm quyền của mình.

 

Trong quan hệ với toà án với vai trò là bên bị khởi kiện hoặc người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong giải quyết các vụ án hành chính, các cơ quan hành  chính nhà nước phải chấp hành đầy đủ các quy định về quyền và nghĩa vụ của đương sự. Khi là bên bị kiện, cơ quan hành chính nhà nước và người khởi kiện vụ án hành chính có vai trò bình đẳng với nhau trước toà án. Khi là người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, cơ quan hành chính được quyền yêu cầu toà án bảo vệ các quyền, lợi ích hợp pháp của mình và phải thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật.

 

Thứ  tư, quan hệ với cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo.

 

Cơ quan hành chính vừa là chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo nhưng đồng thời là cơ quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Để bảo đảm quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân, pháp luật hiện hành quy định cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Cơ chế đó chủ yếu được thể hiện trên hai phương diện: (i) giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, giám sát của xã hội; (ii) công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo. Nội dung kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát trách nhiệm thực hiện pháp luật khiếu nại, tố cáo không chỉ là đánh giá về việc thực hiện pháp luật mà trong nhiều trường hợp còn đề cập đến một số vụ việc khiếu nại, tố cáo cụ thể. Các kết quả đó về nguyên tắc không có giá trị làm thay đổi trực tiếp quyết định giải quyết khiếu nại hay kết luận nội dung tố cáo nhưng là kênh thông tin quan trọng để cơ quan hành chính nhà nước xem xét giải quyết lại các khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền giải quyết của mình. Các kết quả thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo cần phải được thủ trưởng cơ quan hành chính nghiêm túc xem xét để bảo đảm chất lượng. Việc tiếp thu, xem xét lại các vụ việc giải quyết cụ thể đó phụ thuộc vào thẩm quyền và tính trách nhiệm của cơ quan hành chính. Trong quan hệ này, cơ quan hành chính vừa là đối tượng chịu sự thanh tra, kiểm tra, giám sát, vừa là chủ thể thực hiện các kết luận, kiến nghị từ hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát.

 

Qua nghiên cứu mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan, tổ chức có liên quan trong giải quyết khiếu nại, tố cáo, xin có một số đề xuất, kiến nghị như sau:

 

Thứ nhất, trong quan hệ giữa các cơ quan hành chính, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo cần xác định rằng yếu tố đầu tiên ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo là công tác tham mưu của cơ quan thanh tra và cơ quan chuyên môn. Để việc giải quyết khiếu nại, tố cáo được khách quan, trung thực, kịp thời thì trước hết cần phải đánh giá cao vai trò của cơ quan tham mưu. Trong quan hệ với cơ quan tham mưu, thủ trưởng cơ quan hành chính cần bảo đảm cơ quan tham mưu có ý kiến độc lập trong việc đưa ra các đề xuất, kiến nghị và chịu trách nhiệm về những kết luận của mình. Đồng thời, việc giao cho cơ quan tham mưu trong giải quyết khiếu nại, tố cáo cần được thực hiện nhất quán, tránh tình trạng cùng một vụ việc khiếu nại, tố cáo giao cho nhiều cơ quan khác nhau tham mưu và những thời điểm khác nhau.

 

Thứ hai,  trong quan hệ với các cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, cần quy định rõ nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ… và các nghĩa vụ khác của các cơ quan, tổ chức, cá nhân này khi được cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo yêu cầu. Bổ sung quy định về trách nhiệm pháp lý khi các cơ quan, tổ chức, cá nhân không thực hiện các nghĩa vụ nói trên.

 

Thứ ba, trong quan hệ với Toà án, trước hết cần nghiên cứu hoàn thiện chế định về đại diện cho cơ quan hành chính khi tham gia phiên toà với vai trò là đương sự trong vụ kiện hành chính. Chỉ khi người có đủ thẩm quyền đại diện cho cơ quan hành chính tham gia phiên toà thì các bản án, quyết định của toà án mới thực sự thể hiện tính công khai, dân chủ và khả thi.

 

Thứ tư, đề cao trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan hành chính trong quan hệ với các chủ thể thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Thủ trưởng cơ quan hành chính vừa có nghĩa vụ cung cấp hồ sơ, tài liệu, vừa có nghĩa vụ phải thực hiện các kết luận thanh tra, xem xét, tiếp thu các kiến nghị từ công tác giám sát việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là các kiến nghị liên quan đến giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo cụ thể. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo ngoài việc quy định rõ hơn trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện quyền thanh tra, kiểm tra, giám, sát, cần bổ sung quy định liên quan đến trách nhiệm giải trình, tiếp thu của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước khi có báo cáo giám sát, kiểm tra, kết luận thanh tra việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo./.

[1] Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2006) quy định 22 loại khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân.