Giải quyết khiếu nại, tố cáo không chỉ là một trong những nhiệm vụ thể hiện chức năng của các cơ quan nhà nước với công dân, mà đó còn là một trong những phương thức thể hiện bản chất tốt đẹp của nhà nước xã hội chủ nghĩa là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân như Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “.....Đồng bào có oan ức mới khiếu nại, hoặc ví chưa hiểu rõ chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng đến quyền lợi của họ, do đó mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng và Chính phủ càng được củng cố hơn…”[1].

 

Hiến pháp năm 1992, được sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh doanh, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào” (Điều 74). Với việc ghi nhận trong Hiến pháp, quyền khiếu nại, tố cáo thực sự là quyền cơ bản của công dân Việt Nam. Có thể nói, cùng với sự hình thành và phát triển của nhà nước dân chủ cộng hoà và sau này là nhà nước công hoà xã hội chủ nghĩa, cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được hình thành và ngày càng hoàn thiện với mục tiêu tạo điều kiện tốt nhất để người dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004, 2005 (sau đây gọi chung là Luật khiếu nại, tố cáo) ra đời là dấu mốc quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật về quyền tự do, dân chủ của nhân dân, là cơ sở pháp lý quan trọng để đảm bảo thực hiện quyền tự do, dân chủ đã được Hiến pháp ghi nhận.

 

Tuy nhiên, để thực hiện tốt nhất, có hiệu quả nhất quyền khiếu nại, tố cáo của mình, trước hết công dân, cơ quan, tổ chức cần hiểu rõ trong trường hợp nào thì được khiếu nại? khiếu nại những gì? khiếu nại đến đâu? Khi nào thì thực hiện quyền tố cáo? tố cáo đến đâu và tố cáo những gì? Nói cách khác, tìm hiểu về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Luật Khiếu nại, tố cáo là điều đầu tiên mà mỗi cá nhân, tổ chức cần làm để hiểu rõ và thực hiện có hiệu quả những quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin giới thiệu khái quát về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của Luật Khiếu nại, tố cáo ở khía cạnh những quy định có liên quan đến quyền khiếu nại và quyền tố cáo và cơ sở của việc quy định như vậy.

 

 

“Khiếu nại” là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại, tố cáo)

 

Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

 

 

Từ các quy định trên có thể hiểu:

 

 

Theo Điều 1 Luật Khiếu nại, tố cáo, chủ thể có quyền khiếu nại đó là công dân, cơ quan hoặc tổ chức. Theo quy định tại Điều 101 Luật Khiếu nại, tố cáo và Điều 65 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo thì chủ thể có quyền khiếu nại, tố cáo không chỉ có công dân, cơ quan hoặc tổ chức của Việt Nam mà còn bao gồm cả cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang sinh sống, học tập và làm việc tại Việt Nam.

 

- Với chủ thể là cá nhân công dân: Như trên đã đề cập, quyền khiếu nại, tố cáo là quyền cơ bản của công dân Việt Nam. Theo quy định của Luật Quốc tịch thì “Ở nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, mỗi cá nhân đều có quốc tịch trừ khi bị tước quốc tịch”. Như vậy, mọi công dân đều có quyền thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo ngay cả đối với những người bị hạn chế một số quyền công dân (bị hạn chế quyền bầu cử, quyền đi lại…) trừ những trường hợp bị tước quốc tịch. Ngoài ra, để thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo công dân phải có đẩy đủ năng lực hành vi theo quy định của Bộ luật dân sự năm 2005 hoặc là người chưa có năng lực hành vi dân sự đầy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại.

 

Riêng với quyền khiếu nại, ngoài các điều kiện trên, một điều kiện rất quan trọng để công dân có quyền khiếu nại đó là người khiếu nại phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Quyền khiếu nại phải được thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định.

 

 

Theo quy định tại Điều 2 khoản 4 Luật Khiếu nại, tố cáo, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân”. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó.

 

Như vậy, có thể nói rằng, quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo đã cởi mở hơn rất nhiều so với các quy định trước đó. Trước Luật Khiếu nại, tố cáo, quyền khiếu nại chỉ được quy định cho một loại chủ thể duy nhất là cá nhân công dân mà không có nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, trên thực tế, ngoài chủ thể là công dân, các cơ quan, tổ chức cũng là đối tượng điều chỉnh của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan chức năng. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì việc thực hiện quyền khiếu nại là một trong những phương thức hữu hiệu để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của tất cả các chủ thể trong xã hội không riêng gì cá nhân công dân. Đối với nhóm chủ thể là cơ quan, tổ chức, thực hiện quyền khiếu nại còn đảm bảo sự bình đẳng trong quan hệ với các chủ thể khác. Chính vì vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo đã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại, tố cáo tới các cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, không phải tất cả các cơ quan, tổ chức trong xã hội đều được phép thực hiện quyền này mà chỉ những cơ quan, tổ chức theo quy định của Điều 2, Khoản 4 Luật Khiếu nại, tố cáo mới có quyền khiếu nại. Ngoài ra, việc khiếu nại của nhóm chủ thể này phải được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của mình. Việc thực hiện quyền khiếu nại của cơ quan, tổ chức không đồng nghĩa với việc tụ tập đông người đi khiếu nại, mọi hình thức tụ tập đông người khiếu nại đều không phải là việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức và không được pháp luật thừa nhận.

 

- Với chủ thể là công dân, cơ quan, tổ chức nước ngoài: Các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo chủ yếu hướng tới điều chỉnh nhóm chủ thể là công dân, cơ quan, tổ chức của Việt Nam. Tuy nhiên, trong quá trình hội nhập quốc tế hiện nay, có một số lượng không nhỏ công dân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang sinh sống, làm việc và học tập tại Việt Nam, họ có nghĩa vụ chấp hành những quy định của pháp luật Việt Nam, và ngược lại, họ cũng có quyền được pháp luật bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, một trong số đó là quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động trực tiếp đến quyền lợi ích hợp pháp của họ. Trên cơ sở quan điểm đó, Điều 101 Luật Khiếu nại, tố cáo và Điều 65 của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP quy định công dân, cơ quan và tổ chức nước ngoài đang sinh sống, học tập và làm việc tại Việt Nam cũng là chủ thể có quyền khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, trong trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác với quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định số 136 thì sẽ áp dụng theo quy định của Điều ước quốc tế đó. Đây là nguyên tắc áp dụng pháp luật chung khi giữa các quy định luật quốc gia và điều ước quốc tế có sự khác nhau.

 

 

Đối tượng của quyền khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể thực hiện quyền

 

Theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo: “Công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Vậy quyết định hành chính là gì? Và như thế nào là hành vi hành chính? Và trong trường hợp nào thì quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng bị khiếu nại?

 

Điều 2 Khoản 10 Luật Khiếu nại, tố cáo quy định: Quyết định hành chính” là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. Như vậy, một văn bản do cơ quan nhà nước ban hành được coi là quyết định hành chính phải đảm bảo có đủ các yếu tố sau:

 

Một là, về hình thức: quyết định đó được thể hiện dưới dạng văn bản.

 

Hai là, chủ thể ban hành quyết định: là cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

 

Ba là, hiệu lực pháp lý: là quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể. Nói cách khác, quyết định hành chính là một loại quyết định cá biệt. Có phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chính cụ thể, rõ ràng và cá biệt. Hiệu lực pháp lý của quyết định hành chính sẽ chấm dứt khi quyết định đó được đối tượng điều chỉnh thi hành.

 

Đó là ba yếu tố đặc thù và bắt buộc của một quyết định hành chính, một văn bản bất kỳ nếu thiếu một trong ba yếu tố trên đều không được coi là quyết định hành chính.

 

“Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của  người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Theo đó, một hành vi là hành vi hành chính khi hội tụ đủ các yếu tố sau:

 

Một là, hành vi không được thể hiện dưới dạng văn bản mà được thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động. Đó có thể là việc cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có hành động không đúng các quy định pháp luật, cũng có thể là việc họ không thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao mà theo quy định pháp luật họ có có nghĩa vụ phải thực hiện.

 

Hai là, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.

 

Ba là, hành vi đó được thực hiện trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Một công chức thực hiện hành vi trái pháp luật liên quan đến chức trách được giao nhưng ngoài giờ hành chính gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức mà bị phát giác sẽ bị xử lý theo các quy phạm pháp luật khác mà không phải là pháp luật về Khiếu nại, tố cáo.

 

Một quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của quyền khiếu nại khi nó trái pháp luật và xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể thực hiện quyền.

 

Lý do luật quy định phạm vi mà một quyết định hành chính, hành vi hành chính có thể bị khiếu nại là hẹp xuất phát từ bản chất của hoạt động hành chính là hoạt động chấp hành, điều hành, là hoạt động áp dụng luật thực định vào đời sống xã hội. Do vậy, đối tượng của quyết định hành chính, hành vi hành chính nói riêng và đối tượng của một hoạt động hành chính cụ thể nói chung thường rất cá biệt. Do vậy, trên thực tế, sản phẩm chấp hành luật của hoạt động hành chính đa phần là hoạt động cá biệt. Nếu mở rộng phạm vi áp dụng của quyết định hành chính, hành vi hành chính sẽ không đảm bảo mục đích của hoạt động hành chính và rất dễ ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của các chủ thể khác trong xã hội. Cũng chính vì tính chất cá biệt đó nên quyết định hành chính, hành vi hành chính chỉ có hiệu lực pháp luật một lần, mà không có giá trị áp dụng với một trường hợp khác. Sau khi đã được thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính đó sẽ đương nhiên hết hiệu lực.

 

 

“Tố cáo” là việc công dân theo thủ tục do Luật này quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

 

Để hiểu rõ hơn quyền tố cáo (đối tượng của quyền tố cáo và phạm vi thực hiện quyền tố cáo), có thể so sánh với quyền khiếu nại dựa trên các khía cạnh sau:

 

 

So với chủ thể của quyền khiếu nại, chủ thể có quyền tố cáo vừa rộng hơn vừa hẹp hơn. Khi nói chủ thể có quyền tố cáo hẹp hơn chủ thể có quyền khiếu nại là ở khía cạnh: Theo quy định của Luật thì chủ thể có quyền tố cáo chỉ có thể là công dân, nghĩa là bất kỳ một cá nhân nào trong xã hội mà không bị tước quốc tịch đều có quyền tố cáo. Quyền tố cáo không thuộc về cơ quan, tổ chức trong xã hội.

 

Khi nói chủ thể có quyền tố cáo rộng hơn chủ thể có quyền khiếu nại là ở khía cạnh: mọi công dân khi phát hiện thấy hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ chủ thể nào trong xã hội mà theo quan điểm chủ quan của họ là sẽ gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì đều có thể báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi đó. Nghĩa là công dân có quyền tố cáo ngay cả khi hành vi vi phạm pháp luật đó không ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi ích của cá nhân họ. Ở khía cạnh này, theo quan điểm cá nhân của tác giả bài viết có một vấn đề lưu ý rằng, quyền tố cáo của công dân đôi khi gắn liền với nghĩa vụ phải tố giác tội phạm của họ. Theo quy định của pháp luật, công dân có thể thực hiện quyền tố cáo của mình khi phát hiện thấy hành vi vi phạm pháp luật mà theo quan điểm chủ quan của họ là sẽ gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Tuy nhiên, nếu họ không thực hiện quyền tố cáo của mình mà hành vi vi phạm pháp luật đó gây hậu quả nghiêm trọng đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự khi bị phát giác, rất có thể công dân không thực hiện quyền tố cáo của mình sẽ bị truy cứu về tội không tố giác tội phạm. Đây là điểm đáng lưu ý khi công dân không thực hiện quyền tố cáo, đây cũng là điểm khác biệt lớn đối với quyền khiếu nại. Ở quyền khiếu nại, khi công dân không thực hiện quyền khiếu nại thì đương nhiên phải thực hiện theo quyết định hành chính và không bị liên đới chịu trách nhiệm. Còn ở quyền tố cáo, đôi khi quyền tố cáo gắn liền với nghĩa vụ tố giác tội phạm.

 

 

Theo khái niệm được quy định trong luật thì đối tượng của quyền tố cáo cũng rộng hơn đối tượng của quyền khiếu nại. Theo đó, mọi hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức đều có thể là đối tượng của quyền tố cáo thay vì chỉ quyết định hành chính, hành vi hành chính của quyền khiếu nại.

 

Chủ thể tiếp nhận quyền tố cáo cũng rộng hơn chủ thể tiếp nhận quyền khiếu nại. Đó là công dân có thể đến bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền nào để tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà mình phát hiện được. Ở quyền khiếu nại, chủ thể phải đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết để thực hiện quyền khiếu nại của mình. Đây là một yêu cầu có tính nguyên tắc đối với chủ thể thực hiện quyền khiếu nại để khiếu nại của họ được tiếp nhận là giải quyết. Lý do của sự khác nhau này nằm ở tính đặc thù của hoạt động quản lý nhà nước. Trong đó, mỗi cơ quan thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong một phạm vi nhất định, hoạt động của họ (quyết định hành chính, hành vi hành chính) chỉ hướng đến một nhóm đối tượng nhất định nào đó và do vậy, khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của họ cũng chỉ giới hạn trong phạm vi thực hiện chức năng nhiệm vụ của họ. Nếu quy định chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại rộng hơn sẽ dẫn đến việc giải quyết tràn lan, trùng lặp, kéo dài và không hiệu quả. Do vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định rất rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Chủ thể thực hiện quyền cần tìm hiểu và khiếu nại đúng chủ thể có thẩm quyền thì khiếu nại của họ mới được tiếp nhận, giải quyết nhanh chóng và hiệu quả.

 

 

Quyền khiếu nại được thực hiện bởi một hoặc một số đối tượng cụ thể trong một hoàn cảnh cụ thể và xảy ra trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước. Quyền tố cáo không đề cập đến lĩnh vực xảy ra hành vi vi phạm pháp luật mà hướng đến hành vi vi phạm, thiệt hại xảy ra hoặc có thể xảy ra

[1] Trích lời huấn thị của Hồ Chủ Tịch về công tác thanh tra tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc lần thứ III ngày 5/3/1960