Thực trạng giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai đã và đang là vấn đề phức tạp ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế đất nước, ổn định xã hội. Các nội dung khiếu kiện về đất đai hiện nay chiếm đa số trong tổng số khiếu kiện chung. Về nội dung khiếu nại, phần lớn các vụ việc khiếu nại liên quan đến lĩnh vực quản lý và sử dụng đất (ước tính chiếm khoảng 80% số vụ việc khiếu nại)[1], gồm các loại vụ việc: khiếu nại liên quan đến việc thu hồi đất để thực hiện các dự án xây dựng các khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, các công trình cơ sở hạ tầng (chủ yếu là đòi nâng giá bồi thường đất đai bị thu hồi, bồi hoàn thành quả lao động trên đất, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, bố trí tái định cư, cấp đất sản xuất); khiếu nại đòi lại đất cũ trước đây đưa vào tập đoàn sản xuất, nông lâm trường; khiếu nại đòi lại đất trước đây cho mượn, cho thuê; khiếu nại tranh chấp đất đai trong nhân dân; khiếu nại đòi lại nhà cửa, tài sản thuộc diện vắng chủ, diện cải tạo do Nhà nước quản lý trước đây …

 

Trong thời gian qua, với sự quan tâm chỉ đạo của Chính phủ đối với các cấp, các ngành trong công tác thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân liên quan đến quản lý và sử dụng đất đai đã đạt được kết quả đáng kể, qua đó góp phần quan trọng vào việc duy trì trật tự kỷ cương pháp luật trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai, giữ vững sự ổn định tình hình chính trị - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai vẫn còn những tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của pháp luật, cụ thể:

 

 

Trên thực tế, các cơ quan có thẩm quyền không thực hiện tổng kết, đánh giá về việc thực hiện các quy định của pháp luật về thời hiệu khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, tuy nhiên, khiếu kiện về đất đai chiếm phần lớn trong các vụ việc khiếu kiện chung (khoảng 80%) nên những đánh giá này cũng phản ánh khá chính xác thực trạng việc thực hiện các quy định của pháp luật về thời hiệu khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.

 

Theo báo cáo của cơ quan Thanh tra Chính phủ, việc chấp hành quy định về thời hiệu khiếu nại của người khiếu nại và các cơ quan hành chính nhà nước chưa tốt. Đối với người khiếu nại, do nhận thức pháp luật còn hạn chế nên có trường hợp mặc dù chưa hết thời hạn giải quyết lần đầu, công dân đã khiếu nại tiếp lên người có thẩm quyền giải quyết lần hai hoặc khiếu nại vượt cấp lên Trung ương; ngược lại, có trường hợp mặc dù đã hết thời hiệu khiếu nại, nhưng người khiếu nại vẫn tiếp tục khiếu nại. Đối với các cơ quan nhà nước, có trường hợp vụ việc đã quá thời hạn giải quyết lần đầu mà cơ quan có thẩm quyền giải quyết lần đầu không ra quyết định giải quyết, công dân khiếu nại lên cơ quan có thẩm quyền giải quyết lần hai (theo đúng quy định) nhưng cơ quan có thẩm quyền giải quyết lần hai không xem xét, giải quyết (với lý do chưa có quyết định giải quyết lần đầu). Trong khi đó, có một số trường hợp đã hết thời hiệu khiếu nại, nhưng cơ quan nhà nước vẫn thụ lý, giải quyết. Việc thụ lý để xem xét, giải quyết trong các trường hợp này phần lớn là do tính chất phức tạp của vụ việc, người khiếu nại nhiều lần gửi đơn khiếu nại, hoặc có thái độ gay gắt, cực đoan nên các cơ quan nhà nước đành nhượng bộ mà không căn cứ pháp luật để từ chối việc xem xét, giải quyết, cá biệt có trường hợp đã được Thủ tướng Chính phủ xem xét, chỉ đạo giải quyết nhưng khi người khiếu nại không đồng ý, tiếp tục khiếu nại gay gắt thì vẫn lại được xem xét, giải quyết.

 

Trong lĩnh vực khiếu nại về đất đai, sự thiếu thống nhất trong các quy định của pháp luật về thời hiệu khiếu nại cũng ảnh hưởng đến công tác giải quyết khiếu nại, cụ thể: theo quy định tại Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật đất đai thì “Trong thời hạn không quá ba mươi (30) ngày kể từ ngày Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh có quyết định hành chính trong quản lý đất đai… mà người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan không đồng ý với quết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó thì có quyền nộp đơn khiếu nại đến Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh”.

 

 

Tuy nhiên, theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì “Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, đi học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại”.

 

 

Theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đối với khiếu kiện về đất đai, thì thời hiệu khởi kiện là 45 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết theo luật định mà khiếu nại không được giải quyết hoặc từ ngày nhận được quyết định giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý.

 

Rõ ràng có sự thiếu thống nhất trong cách ấn định thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, thời hạn khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án giữa các văn bản pháp luật nêu trên. Pháp luật về đất đai đưa ra khái niệm về thời hạn khiếu nại là 30 ngày, kể từ ngày có quyết định hoặc hành vi hành chính, trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo lại đưa ra khái niệm về thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính. Ở đây cách hiểu về thời hiệu theo quy định của pháp luật đất đai là không chính xác, trong khi việc rút ngắn thời hiệu khiếu nại xuống 30 ngày là không đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của công dân. Bởi lẽ, nếu theo cách hiểu đúng, tức 30 ngày đó là thời hiệu, thì khi hết thời hiệu, công dân không có quyền khiếu nại tiếp và cũng không có quyền khởi kiện vụ án hành chính.

 

 

Qua phân tích 181.630 vụ khiếu nại đã được xem xét, giải quyết có 154.131 vụ việc giải quyết đúng thời hạn theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, còn lại 27.499 vụ giải quyết quá thời hạn chiếm (15,14%)[2]. Tuy nhiên, trên thực tế tình trạng vi phạm về thời hạn giải quyết khiếu nại xảy ra khá phổ biến, nhất là đối với các vụ việc phức tạp liên quan đến đòi lại đất, đền bù giải phóng mặt bằng, tranh chấp đất đai trong nhân dân..., việc giải quyết kéo dài hàng năm, thậm chí có vụ kéo dài nhiều năm. Nguyên nhân chủ yếu là do quá trình thẩm tra, xác minh khó khăn, mất nhiều thời gian; quy trình giải quyết thường phải qua nhiều khâu, nhiều cơ quan tham gia, nhiều ý kiến khác nhau và cũng một phần do sự thiếu trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền giải quyết, đặc biệt là nhiều vụ việc đã giải quyết đúng pháp luật, thấu tình, đạt lý song người khiếu nại vẫn tiếp tục khiếu nại.

 

 

Theo quy định tại Điều 135 Luật đất đai, mọi tranh chấp đất đai đều phải thực hiện bước hòa giải tại UBND cấp xã. Theo quy định này thì UBND cấp xã phải phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận để tiến hành hòa giải. Trong thực tế, nhiều trường hợp thành phần tham gia hòa giải ở cấp xã không đúng quy định, như không có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của mặt trận mà chỉ có đại diện Uỷ ban nhân dân, cán bộ địa chính, tư pháp và đại diện một số hội, đoàn thể ở xã. Đối với những vụ việc này, nếu hoà giải không thành và tiến hành khởi kiện thì sẽ không được Toà án thụ lý giải quyết (vì không có sự tham gia của Mặt trận Tổ quốc). Bên cạnh đó, hiện nay còn tồn tại nhiều cơ chế hoà giải tranh chấp đất đai tại địa phương như: (i) cơ chế hoà giải theo quy định của Pháp lệnh tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở; (ii) hoà giải bắt buộc do UBND cấp xã tổ chức theo quy định tại Điều 135 Luật đất đai; (iii) cơ chế hòa giải do Tòa án giải quyết đối với trường hợp do Tòa án thụ lý giải quyết. Việc tồn tại nhiều cơ chế và quy định không thống nhất đã ảnh hưởng đến hiệu quả công tác hoà giải tranh chấp đất đai.

 

 

Luật Khiếu nại, tố cáo đã bỏ khái niệm “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” song khái niệm này vẫn còn tồn tại ở Điều 138 Luật Đất đai năm 2003; khoản 3, Điều 163 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai. Ngoài ra, Pháp lệnh số 29/2006/PL-UBTVQH11 ngày 5/4/2006 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có quy định điều kiện để khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án hành chính không phù hợp với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo: Luật Khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2005 quy định nếu người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại toà án. Tuy nhiên, theo quy định của Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 thì Toà án chỉ thụ lý giải quyết 21 loại việc và không giải quyết vụ việc khiếu nại về đất đai  đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2, do vậy nhiều vụ việc công dân đến khởi kiện đến Toà án sẽ không được giải  quyết. Rõ ràng, nếu Tòa án không thụ lý giải quyết thì quyền khiếu nại của công dân không được pháp luật bảo vệ; mục đích sửa đổi Luật khiếu nại, tố cáo theo tinh thần các văn kiện của WTO là các khiếu kiện hành chính phải được giải quyết bởi Tòa án trong trường hợp cụ thể này không thực hiện được.

 

Mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai theo hướng phù hợp với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo về thời hạn khiếu nại; trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại tại các Điều 63, 64 của Nghị định. Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp tình thế trong khi chờ sửa Luật đất đai và các cơ quan có thẩm quyền rà soát, đánh giá toàn bộ cơ chế giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.

 

 

Theo quy định của pháp luật, sau khi giải quyết lần 1 hoặc lần 2, nếu công dân không đồng ý có thể khởi kiện ra Toà án hành chính, nhưng trong thực tế, việc công dân gửi đơn khởi kiện ra Toà án hành chính còn rất ít. Nguyên nhân chủ yếu là người khiếu nại không có đầy đủ giấy tờ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của mình hoặc do tâm lý ngại tranh tụng, phải nộp tạm ứng tiền án phí... Bên cạnh đó, thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính hiện nay chưa rộng và quy định pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu nại vẫn còn những mâu thuẫn (như trên đã phân tích). Theo Báo cáo tổng kết thực tiễn 12 năm hoạt động giải quyết các vụ án hành chính của ngành Toà án nhân dân thì trong 12 năm (từ năm 1998 đến 2008) Toà án nhân dân các cấp đã thụ lý 12.222 vụ, đã xét xử 10.132 vụ[3].

 

 

Qua một số bất cập được nêu trên cho thấy, sự thiếu thống nhất giữa các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại ở nước ta hiện nay. Thực trạng trên dẫn đến những khó khăn khi áp dụng pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại từ phía các cơ quan nhà nước. Đồng thời, nó cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu nại tràn lan, vượt cấp do chính người dân cũng khó có thể hiểu được hết các quy định pháp luật. Vì vậy, trong quá trình sửa đổi một cách toàn diện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta, cần tính đến một số giải pháp:

 

- Trong thời gian tới, việc xây dựng và hoàn thiện Luật khiếu nại cần xác định rõ mối quan hệ giữa Luật khiếu nại với các văn bản pháp luật chuyên ngành khi cùng điều chỉnh về việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Theo đó, Luật khiếu nại cần đưa ra các quy định chung về khiếu nại, giải quyết khiếu nại, như thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại và trình tự, thủ tục chung về khiếu nại, giải quyết khiếu nại. Những quy định này cần bao quát được các tình huống có thể phát sinh trong các lĩnh vực quản lý nhà nước khác nhau, đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai. Về khiếu nại, giải quyết khiếu nại trong các trường hợp cụ thể sẽ áp dụng các quy định của pháp luật chuyên ngành, song không được trái với các quy định của Luật khiếu nại.

 

- Tương tự như vậy, cần có sự thống nhất về cách quy định trong Luật khiếu nại với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Trước tiên là cần hiểu đúng về khái niệm thời hạn khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính. Xét về bản chất, nếu hiểu đó là thời hạn thì với cách quy định hiện tại, hậu quả pháp lý trong trường hợp khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện quá thời hạn chưa được xác định. Tuy nhiên, nếu hiểu đó là thời hiệu khiếu nại tiếp hoặc thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính thì hậu quả pháp lý trong trường hợp khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính không đúng thời hiệu lại hoàn toàn được xác định. Theo đó, người khiếu nại sẽ mất quyền khiếu nại, sẽ mất quyền khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án.

 

 

 

 

 

 

 

[1] Báo cáo tổng kết việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ năm 2005 đến tháng 6/2009) của TTCP ngày 04/8/2010.

[2] Báo cáo tổng kết việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ năm 2005 đến tháng 6/2009) của TTCP ngày 04/8/2010.

[3] Báo cáo tổng kết việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ năm 2005 đến tháng 6/2009) của TTCP ngày 04/8/2010.