1. Sự cần thiết phòng, chống tham nhũng trong đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất

Trong các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và Hiến pháp năm năm 2013, đất đai luôn được khẳng định là tài nguyên quốc gia quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn vốn nội lực phục vụ phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật[1]. Đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”[2] và do vậy, chỉ khi được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất thì tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mới được thực hiện quyền của người sử dụng đất. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt được pháp luật bảo hộ.

 

Sau gần 10 năm thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI và kể từ khi Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực, nguồn lực đất đai năm 2013 chỉ đóng góp 7-8% nguồn thu ngân sách thì đến năm 2021-2022 tăng lên trung bình 15-20%, có địa phương đến 35% tổng thu ngân sách. Thực tế cho thấy giai đoạn vừa qua nguồn lực đất đai đã cân đối được mọi nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng[3]. Có được kết quả như vậy là nhờ vào chính sách, pháp luật về đất đai đã có nhiều đổi mới, khá đồng bộ, chặt chẽ, khả thi đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu thực tiễn, từng bước tạo hành lang pháp lý cho việc quản lý và sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả hơn. Trong đó, phương thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với hiệu quả khai thác và sử dụng nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước, thúc đẩy phát triển hệ thống hạ tầng, đô thị hóa, đóng góp lớn cho ngân sách. Cụ thể là:

 

Thứ nhất, đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất là phương thức giúp Nhà nước huy động tối đa nguồn thu cho ngân sách, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và phát triển kinh tế trên cơ sở nguyên tắc cạnh tranh lành mạnh giữa những người tham gia đấu giá, đấu thầu với giá được trả cao nhất và Nhà nước thu được lợi ích tối đa. Nghiên cứu kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất tại một số tỉnh, thành phố cho thấy, kết quả những hoạt động này đã tạo ra nguồn thu lớn cho ngân sách. Qua đó góp phần bổ sung vốn đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng, tháo gỡ, khắc phục khó khăn trong việc khai thác, huy động vốn để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, xây dựng các công trình phúc lợi, cải thiện môi trường, đáp ứng được một phần nhu cầu đầu tư phát triển, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần cho người dân, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung và địa phương nói riêng.

 

Thứ hai, đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất tạo cơ sở cho sự phát triển thị trường quyền sử dụng đất, thị trường bất động sản. Nhà nước thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất đã mở ra một kênh quan trọng để Nhà nước thực hiện phân phối quyền sử dụng đất cho xã hội theo hướng thị trường. Đồng thời, điều này cho thấy, quy định Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và thừa nhận tính tài sản của quyền sử dụng đất đã tạo cơ sở về mặt pháp lý cho việc hình thành và phát triển ổn định thị trường quyền sử dụng đất ở nước ta.

 

 Thứ ba, đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất góp phần tạo lập sự ổn định, sự minh bạch, công bằng xã hội trong hoạt động giao đất, cho thuê đất, đảm bảo lợi ích của Nhà nước và lợi ích của người sử dụng đất. Trong đấu giá quyền sử dụng đất hay đấu thầu dự án có sử dụng đất, từ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để đấu giá, đấu thầu đến trình tự, thủ tục tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất hay đấu thầu dự án có sử dụng đất đều phải công khai, minh bạch nên hạn chế tối đa điều kiện làm phát sinh tiêu cực, tham nhũng trong giao đất, cho thuê đất, trong quản lý, sử dụng đất.

 

Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được, trong thời gian qua, tình trạng tham nhũng, tiêu cực đất đai nói chung, trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất đang trở thành mối lo ngại và bức xúc trong xã hội với hàng loạt các vụ việc nổi cộm được phát hiện như: từ vụ Vũ "nhôm" , Út "trọc", vụ Thủ Thiêm, TP.HCM, vụ truy tố xét xử 2 cựu Chủ tịch UBND tỉnh Khánh Hòa, vụ cựu Bí thư Tỉnh ủy Bình Dương Trần Văn Nam[4]...hay chỉ cần tra cứu trên mạng có thể thấy rất nhiều vụ việc sai phạm trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, tiêu biểu như vụ án đấu giá quyền sử dụng đất tại Thủ thiêm, vụ án đấu giá quyền sử dụng đất tại huyện Đông anh, Hà nội (Dự án Helianthus Center Red River)...Bên cạnh đó, qua điều tra vào năm 2021 cho thấy hơn 53% doanh nghiệp cho biết gặp cản trở về tiếp cận đất đai. Cùng với đó, nhiều vụ việc liên quan đến đất đai vẫn tiềm ẩn những vấn đề về thiệt hại kinh tế, những vụ tham nhũng liên quan đến đất đai vẫn còn nhiều. Tỷ lệ số vụ tố cáo, khiếu nại liên quan đến đất đai còn lớn, chiếm trên 70% số vụ tố cáo khiếu nại[5]…

 

Tham nhũng đất đai, tiêu cực nói chung để lại hậu quả lâu dài và khó khắc phục, thậm chí là rất dễ "mất cán bộ". Thực tế cho thấy, trong số những người bị kỷ luật, vướng vòng lao lý thời gian qua, có những cán bộ giữ những cương vị rất cao. Bên cạnh đó, tiêu cực từ đấu giá quyền sử dụng đất còn ảnh hưởng không nhỏ đến ổn định phát triển kinh tế - xã hội, trong đó tạo ra một thị trường bất động sản nhiễu loạn, bất bình đẳng giữa các doanh nghiệp, méo mó về giá không đúng với giá trị thực...

 

Tham nhũng, tiêu cực trong đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất diễn ra một cách tinh vi, có tổ chức và không chỉ bó hẹp trong phạm vi trình tự/thủ tục một cuộc đấu giá, đấu thầu trực tiếp. Thực tế cho thấy, nguy cơ tham nhũng, tiêu cực có thể xảy ra trong giai đoạn trước (khi quy hoạch, xác định giá...) và sau đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất (điều chỉnh quy hoạch, chuyển đổi mục đích sử dụng đất, không triển khai dự án...) với nhiều hình thức, quy mô đa dạng... Các vụ việc, vụ án tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai cho thấy, hành vi tham nhũng được thực hiện tinh vi, có tổ chức và lợi ích nhóm với sự sự bao che, thông đồng giữa các chủ thể trong và ngoài cơ quan nhà nước liên quan đến quyền sử dụng đất được đấu giá hay dự án có sử dụng đất được đấu thầu...Nhìn chung, những hành vi này đều xuất phát vì lợi ích chung giữa 2 bên mà bên giao tìm mọi cách để nhận được lợi ích từ giá đất trúng đấu giá hay thắng thầu thấp hơn giá thị trường. Đây là lý do chính để giải thích vì sao dù có cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất nhưng tham nhũng, tiêu cực vẫn tồn tại và phổ biến.

 

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng tham nhũng, tiêu cực đất đai. Tuy nhiên, trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất có thể nhìn nhận từ khía cạnh sau:

 

Thứ nhất, Luật Đất đai và một số văn bản pháp luật có liên quan còn chồng chéo, chưa thống nhất, đồng bộ, chưa theo kịp sự thay đổi nhanh chóng của thực tiễn đã tạo kẽ hở để không ít cá nhân, tổ chức lợi dụng tham nhũng, trục lợi, gây thất thoát, lãng phí tài sản nhà nước. Báo cáo số 86/BC-BTNMT ngày 3 tháng 8 năm 2022 về kết quả rà soát Luật đất đai với các luật có liên quan cho thấy có 88 Luật, Bộ luật có nội dung quy phạm pháp luật về đất đai; có 24 luật mặc dù không có nội dung quy phạm pháp luật đất đai nhưng có ảnh hưởng đến việc quản lý, sử dụng đất đai; có 22 trong tổng số 112 Luật có nội dung vướng mắc, chồng chéo với Luật Đất đai, trong đó có nhiều nội dung liên quan đến đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất tập trung vào những quy định như: người sử dụng đất, điều kiện giao đất, cho thuê đất, tiếp cận đất đai, quyết định chủ trương đầu tư thực hiện dự án và kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện, chấm dứt dự án đầu tư và thu hồi đất, đấu giá, đấu thầu và chấp thuận chủ trương đầu tư, hình thức giao đất sau khi trúng đấu thầu dự án, thời điểm giao đất, định giá đất sau khi trúng đấu thầu...

 

Thứ hai, hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch có sử dụng đất chưa bảo đảm tính tổng thể, hệ thống và đồng bộ. Chất lượng quy hoạch chưa cao, chưa có tầm nhìn dài hạn, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển. Thiếu các giải pháp có tính khả thi để thực hiện quy hoạch sử dụng đất. Việc chấp hành kỷ luật, kỷ cương trong thực hiện quy hoạch, kế hoạch chưa nghiêm, dẫn đến tình trạng sử dụng đất sau khi trúng đấu giá, đấu thầu không theo quy hoạch còn phổ biến, gây lãng phí lớn.

 

Thứ ba, cơ chế thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tạo quỹ đất sạch để tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất chưa được quy định rõ ràng cụ thể. Do vậy, giao đất có thu tiền và cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện còn hạn chế. Hầu hết các dự án thực hiện đấu thầu nhưng chỉ có một nhà đầu tư đủ điều kiện tham gia, trong khi nhiều nhà đầu tư lại hạn chế về nguồn lực nên dẫn đến vi phạm trong quá trình thực hiện dự án gây lãng phí và thất thoát; còn lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu dự án có sử dụng đất, đấu giá quyền sử dụng đất.

 

Thứ tư, công khai, minh bạch trong giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất còn hạn chế. Khả năng tiếp cận thông tin của người dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn chưa được đảm bảo. Các tiêu chí cụ thể đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất chưa được xác định. Do giá trị đất phụ thuộc vào vị trí và điều kiện kinh tế khu vực xung quanh thửa đất nên các thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là rất quan trọng. Do không đảm bảo công khai, minh bạch và khả năng tiếp cận thông tin nên các tổ chức, cá nhân sẵn sàng “mua” các thông tin từ các cán bộ, công chức để vụ lợi cho bản thân mình.

 

Thứ năm, chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước và chức năng thống nhất quản lý nhà nước về đất đai chưa được tách bạch và minh định. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng. Mặt khác, trong quá trình triển khai thi hành Luật Đất đai trên thực tế cho thấy theo quy định Nhà nước có rất nhiều quyền (quyết định quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; quyết định mục đích sử dụng đất; quy định hạn mức sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất; quyết định thu hồi đất, trưng dụng đất; quyết định giá đất; quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất; quyết định chính sách tài chính về đất đai...) nhưng thực chất lại chưa thực sự quản lý chặt chẽ được đất đai. Một số quyền định đoạt của Nhà nước về thu hồi đất, về quyết định giá đất,... chưa được thực hiện tốt tại một số địa phương; phân cấp thẩm quyền trong quản lý đất đai giữa Trung ương và địa phương còn bất cập, tồn tại do còn chưa thống nhất với phân cấp thẩm quyền của các ngành lĩnh vực khác (như thẩm quyền giao, cho thuê đất…).

 

Thứ sáu, trong nền kinh tế thị trường cùng với quá trình đô thị hóa làm cho đất trở thành loại tài sản có giá trị đặc biệt lớn, kích thích lòng tham và tính vụ lợi của con người, nhất là những người có nhiều khả năng và điều kiện thực hiện hành vi tham nhũng, tiêu cực trong lĩnh vực đất đai. Bên cạnh đó, do đất đai có tính khan hiếm nên giá trị của đất có xu hướng tăng theo thời gian và đây là một loại tài sản có tính phòng hộ, chống lại lạm phát, suy thoái kinh tế nên khiến đất đai là đối tượng hấp dẫn với các hành vi tham nhũng, tiêu cực - các hành vi được thực hiện bởi chủ thể được giao thực thi quyền lực. Giá cả của đất đai cũng phụ thuộc rất nhiều yếu tố khiến nó trở nên biến động. Chính do biến động giá cả khi có sự tham gia của quyết định chính trị, hành chính nên đất đai dễ trở thành đối tượng để các chủ thể có quyền lực công can thiệp, làm sai lệch theo hướng có lợi cho bản thân mình. Mặt khác, quyền sử dụng đất ở Việt Nam đều được xác định bởi 2 loại giá - giá đất do Nhà nước quy định và giá đất do thị trường quyết định. Trong đó, giá đất do Nhà nước quy định thường thấp hơn giá đất thị trường, từ đó luôn đem lại những khoản lợi ích lớn từ chênh lệch giá. Trước sức hấp dẫn của lợi ích có được từ giá trị của đất đai, quyết định liên quan đến giao đất, thu hồi đất đều có thể bị làm sai lệch để thu lợi từ chênh lệch giá của đất đai.

 

Nhận thức được những tác động tiêu cực đối với phát triển kinh tế-xã hội từ bất cập, hạn chế của pháp luật đất đai,  Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ năm của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Một trong những mục tiêu của Nghị quyết là đến năm 2023 phải hoàn thành sửa đổi Luật Đất đai năm 2013 và một số luật liên quan, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, trong đó đặt ra nhiệm vụ, giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; quy định cụ thể về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; hạn chế và quy định chặt chẽ các trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; bảo đảm công khai, minh bạch. Có cơ chế đồng bộ, cụ thể để xử lý vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, nhất là liên quan tới đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất.

 

Như vậy có thể thấy, sau khi Luật đất đai 2013 được sửa đổi và thông qua, việc giao đất, cho thuê đất được thực hiện chủ yếu thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất nhằm hạn chế tham nhũng, tiêu cực. Việc xây dựng, hoàn thiện cơ chế iệu quả, khả thi phòng, chống tham nhũng, tiêu cực và xử lý vi phạm trong đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất cần bao quát và điều chỉnh không chỉ mối quan hệ trong hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất mà còn phải bao trùm đến những nội dung khác liên quan đến giai đoạn trước và sau khi tiến hành hoạt động này nhằm đảm bảo đúng mục đích của đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất.

 

2. Định hướng hoàn thiện pháp luật đất đai góp phần phòng, chống tham nhũng tiêu cực trong đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất

 

Một là, hoàn thiện đồng bộ các chế định cho xây dựng hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai đồng bộ ở 3 cấp, gắn kết với quy hoạch đô thị, xây dựng, hạ tầng để đảm bảo phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ, thúc đẩy lẫn nhau phát triển. Đảm bảo quy hoạch sử dụng đất phải kết hợp giữa chỉ tiêu các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất theo 03 khu vực, hệ sinh thái tự nhiên, thể hiện được thông tin đến từng thửa đất.

 

Hai là, công khai, minh bạch, bình đẳng trong giao đất, cho thuê đất; chủ yếu giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất nhằm tăng thu ngân sách nhà nước và huy động các nguồn lực xã hội đối với các dự án đầu tư có tính chất điểm nhấn, động lực phát triển, có yêu cầu về hạ tầng đồng bộ, về kiến trúc. Quy định các tiêu chí cụ thể đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất và không thông qua đấu giá, đấu thầu; trường hợp cho thuê đất trả tiền một lần, cho thuê đất trả tiền hàng năm để đảm bảo dễ thực thi, dễ kiểm tra, dễ giám sát và nguồn thu ổn định, tạo điều kiện cho người sử dụng đất chủ động hạch toán sản xuất kinh doanh. Hoàn thiện các quy định đối với quản lý đất đai có liên quan đến tôn giáo, tín ngưỡng.

 

Ba là, phân cấp thẩm quyền cho các địa phương trong quản lý, sử dụng đất đai trên địa bàn, đồng thời thiết lập các cơ chế quản lý thống nhất của Trung ương thông qua quy định về hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu về đất đai thống nhất tập trung quản lý mọi biến động của từng thửa đất; các cơ chế kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền về phân cấp như thanh tra, kiểm tra, kiểm soát, yêu cầu cập nhật các biến động về quản lý của địa phương về Trung ương, các cơ chế giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trân tổ quốc Việt Nam trong tổ chức thực thi chính sách, pháp luật ở từng cấp.

 

Bốn là, tiếp tục thực hiện công khai minh bạch trong thu hồi đất thông qua quy định cụ thể về thẩm quyền, điều kiện, tiêu chí thu hồi đất để phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; chỉ được thu hồi đất sau khi hoàn thành bố trí tái định cư, trừ trường hợp tái định cư tại chỗ. Giải quyết hài hòa lợi ích giữa người sử dụng đất, Nhà nước, nhà đầu tư thông qua chính sách bồi thường, giải quyết vấn đề an sinh bền vững cho người có đất bị thu hồi. Tiếp tục vận hành các cơ chế chuyển dịch tự nguyện theo thể chế kinh tế thị trường thông qua cơ chế tự thoả thuận giữa người dân và doanh nghiệp trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất, góp quyền sử dụng đất. Giao trách nhiệm cho UBND cấp tỉnh chỉ đạo tổ chức thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

 

Năm là, chuyển trọng từ phương thức quản lý nặng về hành chính sang thực hiện đồng bộ các công cụ kinh tế, quy hoạch, hành chính để quản lý, điều tiết các quan hệ đất đai; quản lý dựa vào kết quả và mục tiêu cuối cùng. Hoàn thiện các quy định về giá đất theo nguyên tắc thị trường đảm bảo công khai, minh bạch, sự giám sát của Hội đồng nhân dân; các chính sách tài chính, ngân sách, thuế để điều tiết nguồn thu từ đất, địa tô tăng thêm không do người sử dụng đất đầu tư mang lại, giải quyết tình trạng đầu cơ, chậm sử dụng đất, bỏ đất hoang.

 

Sáu là, tiếp tục hoàn thiện các quyền nhất là quyền chuyển nhượng, thế chấp quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền hàng năm; mở rộng hạn mức, đối tượng được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp để thúc đẩy thương mại hoá quyền sử dụng đất, vốn hóa thị trường, phát huy nguồn lực đất đai. Quy định về ngân hàng cho thuê đất nông nghiệp cùng các cơ chế góp quyền sử dụng đất để thúc đẩy tập trung đất đai, tiếp cận đất đai của các doanh nghiệp nông nghiệp, người có nhu cầu đất để sản xuất nông nghiệp và các cơ chế để nông dân chuyển đổi linh hoạt cơ cấu cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch.

 

Bảy là, hoàn thiện các quy định về chế độ sử dụng đất đa mục đích đất nông nghiệp kết hợp với thương mại, dịch vụ; đất quốc phòng, an ninh kết hợp với lao động sản xuất, xây dựng kinh tế, đất tôn giáo kết hợp với mục đích khác; đất có mặt nước sử dụng đa mục đích v.v. Hoàn thiện các cơ chế để Tổ chức phát triển quỹ đất tạo lập quỹ đất đấu giá quyền sử dụng đất,…