Chính phủ có trách nhiệm giải trình cho những nguồn lực công mà chính phủ đã sử dụng. Trách nhiệm giải trình ở các nước thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế được dựa trên một sự vận hành dân chủ, cam kết của chính phủ với người dân, hành vi quản lý và đầu ra được mong đợi. Bài viết này sẽ giới thiệu một số thay đổi trong cơ chế kiểm soát ở một số nước thành viên thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế và sự tác động của cơ chế kiểm soát đến sự mở rộng hơn của trách nhiệm giải trình.

 

1. Quan niệm về trách nhiệm giải trình và kiểm soát

Ở các nước thành viên thuộc Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế, thuật ngữ về trách nhiệm giải trình và kiểm soát được mở rộng hơn. Theo đó, trách nhiệm giải trình là nghĩa vụ để giải thích về tài chính và trách nhiệm  điều hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của Hiến pháp và các quy định pháp luật có liên quan. Theo nghĩa rộng, kiểm soát được hiểu là một quy trình được thiết kế để cung cấp sự bảo đảm cần thiết về tính hiệu quả và hiệu suất của sự vận hành, mức độ tin cậy của các báo cáo và sự tuân thủ luật và các quy định pháp luật khác có liên quan.

 

Quy định về trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm soát bổ sung cho nhau nhằm ngăn ngừa các hành vi vi phạm trong thực hiện công vụ. Kiểm soát có thể tiến hành trước hoặc sau sự việc còn trách nhiệm giải trình chỉ có thể thực hiện sau khi sự việc xảy ra. Nếu không có một hệ thống kiểm soát tốt, trách nhiệm giải trình cũng sẽ trở nên hình thức và thiếu hiệu quả. Các quốc gia thành viên của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế chú trọng phân biệt giữa kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài, giữa kiểm soát trước và sau sự việc. Kiểm soát bên ngoài là quy trình kiểm toán được thực hiện bởi một cơ quan kiểm toán độc lập và thường xuyên. Kiểm soát bên trong là quy trình, quy định và cấu trúc quản lý nội bộ bảo đảm tính hợp pháp, hiệu quả, hiệu suất và kinh tế của việc thực hiện nhiệm vụ công. Hệ thống kiểm soát bao gồm các yếu tố cấu thành chính thức như quy định cụ thể, người hoặc tổ chức thực hiện nhưng môi trường văn hoá cũng có thể tác động mạnh đến liệu rằng sự kiểm soát có được thực hiện hay không. Sự kiểm soát trước khi sự kiện xảy ra đề cập đến những yêu cầu nhất định như chi phí thực hiện hoặc quyết định nghề nghiệp phải được chấp thuận hoặc được chỉ ra bởi một cơ quan kiểm soát trước khi thực hiện. Sự kiểm soát sau khi sự kiện xảy ra đề cập tới sự kiểm tra sau khi thực hiện một hành động theo chính sách và quy định pháp luật có liên quan.

 

2. Sự thay đổi trong cơ chế kiểm soát

Đa số các quốc gia của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế có xu hướng chuyển đổi từ kiểm soát trước sang kiểm soát sau. Sự thay đổi sang kiểm soát sau đặt ra nhiều thách thức cho các nhà quản lý để đảm bảo quy trình thực hiện hiệu quả, thực tế và tuân thủ. Mặc dù hình thức kiểm soát trước vẫn duy trì vai trò quan trọng trong việc đảm bảo sự tuân thủ trong thực hiện nhiệm vụ công, cụ thể trong việc thiết lập mục tiêu thực hiện và đối với các dự án đầu tư nhạy cảm và lớn. Sự chuyển đổi này đặt ra một thách thức mới cho người quản lý để thực hiện quy trình hiệu quả, đáng tin cậy và tuân thủ. Hơn nữa, ở các quốc gia Châu Âu như Pháp, Ý, Tây Ban Nha, hệ thống kiểm soát nội bộ được áp dụng chủ yếu nhưng mỗi quốc gia lại có sự thể hiện khác nhau trong cơ chế kiểm soát này. Trong khi, ở khu vực Bắc Âu và Anh Quốc tập trung vào cả hệ thống kiểm soát bên ngoài và sau khi sự việc xảy ra. Các quốc gia này tập trung vào việc phân cấp và phân chia thẩm quyền trong quản lý rủi ro và kiểm soát sự quản lý. Những tác động và sự thay đổi trong cơ chế kiếm soát này bao gồm:

 

Những sự thay đổi này được thiết lập nhằm khắc phục những hạn chế của nền kinh tế cũng như sự chi tiêu quá mức của chính phủ. Sự thay đổi này cũng dẫn tới những thay đổi trong cơ chế kiểm toán, cấu trúc của chính phủ và sự tự do trong quản lý. Mỗi sự thay đổi này cũng đặt ra những thách thức liên quan đến trách nhiệm giải trình và hệ thống kiếm soát.

 

3. Cách giải quyết những thách thức trong kiếm soát

 

- Tăng cường sự minh bạch các dịch vụ công của chính phủ;

 

- Chính phủ tập trung giải quyết các vấn đề phức tạp của xã hội;

 

- Sự phát triển của công nghệ giúp cải thiện hiệu suất và sự kiểm soát của các giao dịch;

 

- Tập trung vào nâng cao vai trò và trách nhiệm của chính phủ hơn là sự đơn giản hoá pháp luật;

 

-  Sự gia tăng thẩm quyền ra quyết định của chính phủ;

 

- Sự kiểm soát của các chủ thể khác bên ngoài sự kiểm soát trực tiếp của chính phủ trong việc cung cấp dịch vụ công bao gồm các cơ quan, chính phủ ở cấp dưới và bên thứ ba khác như ngân hàng.

 

Nhìn chung, có nhiều sự thay đổi lớn và ý nghĩa trong quy trình kiểm soát nội bộ hơn kiểm soát bên ngoài. Ví dụ, kiểm toán nội bộ và các quy trình quản lý nội bộ khác đã thay thế sự kiểm soát trước khi sự việc xảy ra trong khi các thông tin quản lý đã được thay đổi để phản ánh tốt hơn các mục tiêu của tổ chức.

 

Sự kiểm soát bên ngoài có sự chuyển đổi ít hơn bởi những nền tảng hiến định có liên quan đến sự kiểm soát cũng như sự tồn tại của thuật ngữ quốc tế liên quan đến kiểm toán. Đa số các quốc gia thành viên của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế đã nỗ lực xây dựng hệ thống kiếm soát bên ngoài như một xu hướng toàn cầu bắt nguồn từ sự kiểm soát ngân sách và hệ thống quản lý, giá trị chi phí và thực hiện kiểm toán. Sự chuyển đổi này cũng một phần liên quan đến sự tăng cường trong kiểm soát nội bộ. Sự kiểm soát nội bộ có thể tạo ra mức độ tin cậy tài chính và sự tuân thủ nhiều hơn, những nhân viên kiểm toán đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy trách nhiệm giải trình của chính phủ tăng cường sự kết nối với các cơ quan lập pháp.

 

Bảng dưới đây chỉ ra sự cải cách hệ thống kiểm soát ở một số quốc gia được lựa chọn. Đó là sự thay đổi trong hệ thống kiểm soát nội bộ và bên ngoài.

 

Quốc gia	Cải cách cơ chế kiểm soát nội bộ	Cải cách cơ chế kiểm soát bên ngoài	Cải cách về yêu cầu báo cáo (trách nhiệm giải trình)	Các cải cách khác
Đan Mạch	Các hợp đồng điều hành chung (1995) Khối kiểm soát (1996)			Dự án lập kế hoạch dồn tích kế toán và ngân sách
Đức	Thay thế các cơ quan kiểm toán trước sự việc bằng cơ chế kiểm soát nội bộ			Dự án lập kế hoạch ngân sách (định hướng đầu ra)
Ai Len	Điều khoản về kiểm soát tài chính nội bộ Rà soát hệ thống kiểm soát nội bộ Thành lập các uỷ ban kiểm toán		Khuôn khổ thông tin quản lý	Xây dựng hệ thống quản lý rủi ro Sáng kiến rà soát chi phí
Ý	Bộ Tài chính là cơ quan kiểm soát tài chính truyền thống. Cơ chế kiểm soát hiệu quả và hiệu suất được ban hành năm 1993. Kiểm soát quản lý được thực hiện ở cấp Vụ của mỗi Bộ và kiểm soát chiến lược được thực hiện ở cấp Bộ	Kiểm soát từ bên ngoài trước khi bắt đầu sự việc bởi cơ quan kiểm toán giảm đi một số vấn đề như quy định luật, các hợp đồng ở cấp EU, tái phân bổ ngân sách. Sự kiểm soát sau khi sự kiện xảy ra cũng được áp dụng thực hiện	Báo cáo thực hiện tới bộ trưởng. Cơ quan kiểm toán tối cao thực nghiệm tổng kết sau khi sự việc xảy ra. Số liệu tài chính dựa trên mục tiêu chính sách. Bộ trưởng Bộ Tài chính tập hợp lại các thông tin tài chính truyền thống
Nhật	Sự đánh giá của chính sách bộ/ cơ quan (sự cần thiết, hiệu quả, hiệu suất)	Buộc tuân thủ từ năm 1998 để đảm bảo yếu tố kinh tế, hiệu quả và hiệu suất		Hệ thống tiếp cận thông tin được áp dụng để nâng cao khả năng tiếp cận thông tin của người dân
Slova	Sự tiếp nhận các quy định về kiểm soát tài chính và kiểm toán nội bộ		Luật tiếp cận thông tin (2001)	Ngân sách chương trình
Tây Ban Nha	Sự phối hợp của cơ quan kiểm toán nội bộ đặt dưới cơ quan trung ương Việc xác thực mức độ hoàn thành mục tiêu được mở rộng ra toàn bộ ngân sách nhà nước chung (từ năm 2005)	Mở rộng sự tập hợp các tài khoản khu vực công	Tuân thủ các mục tiêu	Ngân sách dựa vào mục tiêu
Thuỵ Điển	Sự kiểm soát dựa trên kết quả của chính phủ trung ương Chức năng kiểm soát nội bộ được duy trì ở một số cơ quan chính	Cơ quan kiểm toán mới hợp nhất với kiểm toán quốc hội và cơ quan kiểm toán đó thuộc khối hành pháp	Mục tiêu và đối thoại kết quả giữa bộ trưởng có trách nhiệm liên quan và tổng giám đốc của các cơ quan	Thành lập một uỷ ban để đánh giá kiểm toán bên ngoài
Anh	Điều khoản về kiểm soát nội bộ Quản lý rủi ro trong quản lý của các cơ quan thuộc chính phủ Chương trình tiền tệ để nâng cao khả năng kiểm soát rủi ro của chính phủ	Quyền luật định để tiếp cận đối tượng nhận trợ cấp, cơ quan cung cấp dịch vụ công, một số cơ quan công và nhà thầu làm việc với các cơ quan công được kiểm toán bởi cơ quan kiểm toán tối cao		Hệ thống quản lý tài chính dựa vào nguồn lực   Điều khoản dịch vụ công
Mỹ	Bộ trưởng bộ tài chính kiểm soát tất cả các hành vi quản lý tài chính	Tăng cường rà soát các chương trình liên bang và các vấn đề dài hạn	Báo cáo mức độ tuân thủ các tiêu chuẩn tài chính và kiểm toán liên bang Báo cáo sự thực hiện và trách nhiệm giải trình	Luật về kết quả và sự thực hiện của chính phủ

 

Uỷ ban thuộc Hội đồng quốc gia về chống gian lận khi lập báo cáo tài chính Mỹ (COSO)[1] đã định nghĩa kiểm soát nội bộ là một quy trình, tác động bởi các ban giám đốc, ban quản lý và cá nhân khác, sự kiểm soát này được thiết kế để cung cấp sự bảo đảm để đạt được mục tiêu theo các tiêu chí sau: hiệu quả, hiệu suất vận hành; sự tin tưởng của báo cáo tài chính và sự tuân thủ luật và các quy định.

 

Trong khi các mục tiêu của kiểm soát nội bộ được mở rộng hơn, đa số các quốc gia tập trung vào hai mục tiêu liên quan đến việc tuân thủ các quy định pháp luật. Sự kiểm soát nội bộ chủ yếu là một quy trình tài chính trong khi chỉ một vài quốc gia thiết kế cơ chế kiểm soát quản lý, kiểm toán sự thực hiện và kỹ thuật quản lý rủi ro.

 

Các quốc gia thành viên của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế tập trung vào việc đối mặt với những thách thức tương lai trong việc cải cách trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm soát cụ thể như sau:

 

Thứ nhất, minh bạch các dịch vụ công của chính phủ: sự minh bạch này đòi hỏi kiểm soát hiệu quả hơn và tập trung vào việc thực hiện công vụ. Chính phủ cung cấp đa dạng các dịch vụ công do đó kiểm toán bên ngoài trở nên cần thiết và cần được giải thích rõ ràng.

 

Thứ hai, cải cách việc thực hiện công vụ: cải cách trách nhiệm giải trình và cơ chế kiểm soát cần được thực hiện song song để đảm bảo dịch vụ công được thực hiện dựa trên sự tuân thủ các mục tiêu chương trình. Sự kiểm soát trước sự việc là không đầy đủ và không phù hợp với nhu cầu của việc thực hiện công vụ.

 

Thứ ba, sự phân cấp và uỷ quyền: Sự kiểm soát và kiểm toán đối với các dịch vụ công là khó khăn kể cả ở chính phủ cấp dưới. Đôi khi, chính phủ cấp dưới có sự kiểm soát của riêng chính phủ đó và quy trình kiểm toán có thể không nhất quán với hệ thống quốc gia. Để giải quyết thách thức này các quốc gia cần có sự phối hợp của kiểm soát nội bộ và giám sát từ bên ngoài.

 

Thứ tư, đối tác và bên thứ ba: các chủ thể này đóng vai trò như cánh tay nối dài của chính phủ trong việc cung cấp các dịch vụ công. Hơn thế nữa, chính phủ trở thành đối tác với các công ty tư nhân và các tổ chức phi chính phủ thông qua sự dàn xếp hợp đồng. Nhà quản lý chương trình phải dựa vào sự kiểm soát bên ngoài và sau khi sự kiện xảy ra. Điều này có nghĩa rằng nhà quản lý phải cần một vài công cụ để gỉải quyết vấn đề cần kiểm soát. Nhiều quốc gia yêu cầu trách nhiệm giải trình thuộc về bộ trưởng và các công chức cấp cao. Với sự hỗ trợ của bên thứ ba, trách nhiệm giải trình trong tương lai được đặt ra đối với tất cả những người tham gia sử dụng nguồn quỹ công.

 

Thứ năm, tự động hoá và công nghệ: Nhờ có sự tự động hoá và công nghệ, các thông tin được cung cấp là tốt hơn và đáng tin cậy hơn. Một chính phủ kiến tạo lắng nghe, xem xét những ý kiến của người dân thông qua các phương tiện truyền thông. Công nghệ giúp hạn chế những sai lầm và vi phạm trong việc phân tích tài chính.

 

Thứ sáu, sự cải tiến, linh hoạt và phòng ngừa rủi ro: sự thách thức chính của việc kiểm soát là cơ chế kiểm soát chuyển dịch sự nghi ngờ trong quản lý sang mô hình quản lý tính toán rủi ro và đưa ra những quyết định dựa trên thực tiễn hoạt động hơn là các quy định pháp luật.

 

Tóm lại, hệ thống kiểm soát truyền thống là mô hình kiểm soát bên ngoài và trước sự kiện. Trong khi đó, hệ thống kiểm soát hiện đại thiết kế dựa trên sự kiếm soát nội bộ và kiểm toán sau sự kiện xảy ra. Ở các nước thành viên của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế, sự kiểm soát trước khi sự kiện xảy ra vẫn tồn tại bởi sự cải cách như là sự phân bổ ngân sách từ trên xuống dưới đòi hỏi sự kiểm soát mạnh hơn sự kiểm soát trước khi sự kiện xảy ra.

 

Tài liệu:

OECD. 2005. Modernising government: The way forward. OECD publishing, pp.83-104.