1. Tổng quan cơ cấu hành chính và đội ngũ công chức của CHLB Đức

 

Theo Hiến pháp của CHLB Đức, Đức là một quốc gia dân chủ, xã hội và có pháp quyền, gồm 16 tiểu bang, hệ thống chính trị được chia làm 2 cấp: cấp liên bang, đại diện cho quốc gia về mặt đối ngoại, và cấp tiểu bang. Mỗi cấp đều có cơ quan nhà nước riêng (hành pháp, lập pháp và tư pháp).

 

Quốc hội liên bang và Hội đồng liên bang cùng quyết định về các đạo luật của liên bang và có quyền sửa đổi Hiến pháp với đa số 2/3 trong cả 2 cơ quan. Quốc hội tiểu bang quyết định luật lệ của từng tiểu bang.

 

Hành pháp ở cấp liên bang được hình thành bởi Chính phủ liên bang do Thủ tướng liên bang lãnh đạo. Thủ hiến tiểu bang lãnh đạo hành pháp ở cấp tiểu bang. Các cơ quan hành chính ở cấp liên bang và tiểu bang được điều hành bởi các bộ trưởng đứng đầu cơ quan nhà nước.

 

Tòa án Hiến pháp liên bang giám sát việc tuân thủ Hiến pháp. Các tòa án tối cao là Tòa án liên bang, Tòa án Hành chính liên bang, Tòa án Lao động liên bang, Tòa án Xã hội liên bang và Tòa án Tài chính liên bang.

 

CHLB Đức có khoảng 1 triệu công chức, trong đó hơn 80% công chức làm việc ở cơ sở (chính quyền quận, huyện, thành phố). Công chức làm việc ở các tiểu bang khoảng 100.000 người. Công chức làm việc ở chính quyền Liên bang khoảng 25.000 người. Tiêu chuẩn đánh giá công chức dựa trên 3 tiêu chí: Năng lực chuyên môn; Năng lực phương pháp và Năng lực xã hội.

 

2. Quản lý công mới và sáng kiến cải cách

 

Mô hình quản lý công mới có rất nhiều cách gọi: “Quản lý công mới”, “Chính phủ doanh nghiệp”, “Hành chính phát triển”, “Chủ nghĩa quản lý”… Chính phủ theo mô hình Quản lý công mới là một chính phủ gọn nhẹ, hoạt động nhanh nhạy và hiệu quả hơn nhằm tăng năng lực cạnh tranh trong bối cảnh toàn cầu hoá. CHLB Đức sử dụng thuật ngữ "Mô hình quản lý mới" - New Public Management. Mô hình quản lý công mới có rất nhiều yếu tố ưu việt hơn so với mô hình hành chính truyền thống, đó là tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong các hoạt động của Chính phủ. Hoạt động của các cấp chính quyền, cơ quan hành chính nhà nước và công chức phải được thông tin tới cơ quan lập pháp, các cơ quan có liên quan khác trong bộ máy nhà nước và các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Việc đảm bảo cung cấp thông tin tới xã hội không chỉ làm tăng khả năng kiểm soát của công dân và xã hội đối với hoạt động của bộ máy hành chính mà còn làm giảm khả năng lạm quyền, nâng cao chất lượng hoạt động của bộ máy, giảm quan liêu, phiền hà.

 

Mô hình quản lý công mới được du nhập vào Đức từ những năm 1990, với mục tiêu cải cách để cơ quan hành chính hoạt động hiệu quả hơn. Chính trị là đưa ra mục tiêu, còn hành chính là tìm ra cách thức và tổ chức thực hiện. Trước đây là “rót ngân sách”, giờ là ngân sách phục vụ cho hiệu quả. Với mô hình quản lý này, Đức đã đưa ra được danh mục về sản phẩm hành chính của mỗi cơ quan, các cơ quan hành chính đã có kết quả cụ thể, có thể định lượng được trong khoảng thời gian bao lâu thì xử lý xong công việc. Đưa ra được tiêu chí, chuẩn mực để đánh giá hiệu quả công việc, mối liên kết giữa cấp trên - cấp dưới được cảnh thiện, cấp trên đã lắng nghe ý kiến của cấp dưới và tìm cách cải thiện mối quan hệ này.

 

CHLB Đức đã trải qua 6 giai đoạn cải cách như sau:

 

- Sau Chiến tranh Thế giới thứ 2:Thanh lọc các Bộ luật của Đức quốc xã;

 

- Những năm 1960: Cải cách hành chính ở cấp thấp nhất và ở cấp khu vực;

 

- Những năm 1970: Giải tán một số cơ quan hành chính đặc biệt, sáp nhập vào một số Bộ khác, đưa cơ quan hành chính xích lại gần dân hơn;

 

- Những năm 1980: Lắng nghe ý kiến quần chúng nhân dân;

 

- Những năm 1990: Áp dụng mô hình Quản lý công mới, tăng cường tác dụng của bộ máy hành chính;

 

- Hiện nay: Xây dựng Chính phủ điện tử và dữ liệu mở-công khai, mục tiêu đến năm 2020 là không sử dụng văn bản giấy tờ trong quản lý hành chính.

 

Kết quả đạt được sau hơn 20 năm thực hiện cải cách hành chính, Văn phòng tiếp dân - Tòa thị chính - chất lượng được nâng lên, được công dân hài lòng, đánh giá cao về chất lượng phục vụ. Hoạt động của cơ quan giới thiệu việc làm thuộc Bộ Lao động được cải thiện rõ rệt, giới thiệu được nhiều việc làm cho công dân. Nền hành chính không chỉ làm chức năng "cai trị" mà chuyển dần sang chức năng "phục vụ", cung cấp các dịch cụ công cho xã hội với chất lượng cao, nhanh chóng, công chức có thái độ phục vụ tận tâm và công bằng. CHLB Đức cũng tập trung xây dựng hệ thống dữ liệu mở (open data), theo đó mọi dữ liệu, thông tin về tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước phải được công khai trên mạng, tạo điều kiện để công dân, xã hội giám sát hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước. Việc áp dụng mô hình quản lý công mới và sáng kiến cải cách đã góp phần không nhỏ vào cuộc đấu tranh chống tham nhũng của CHLB Đức.

 

3. Đạo đức nghề nghiệp, liêm chính và chống tham nhũng

 

Ở CHLB Đức, tất cả công chức, không phụ thuộc vào nhiệm vụ cụ thể,đều có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ được giao một cách tận tụy, cẩn trọng, để phục vụ lợi ích quốc gia và toàn xã hội, trong đó yêu cầu rất cao về phòng, chống tham nhũng.

 

Để phòng ngừa và hạn chế hành vi tham nhũng, Chính phủ CHLB Đức quy định rất rõ ràng, công chức nhà nước hoàn toàn chịu trách nhiệm về mọi hành động và hành vi của họ khi thực hiện các chức trách công vụ. Theo quy định của nhà nước CHLB Đức, một trong những vấn đề quan trọng nhất trong chống tham nhũng là giữ gìn bí mật công vụ. Khi hết thời hạn công tác trong cơ quan nhà nước, công chức có nhiệm vụ giữ gìn những thông tin và số liệu mà họ được biết trong quá trình công tác. Nếu không được phép, công chức nhà nước không có quyền công khai hoặc thông tin về công việc mà họ đã làm, ngay cả sau khi đã nghỉ hưu.

 

Nếu công chức muốn làm một công việc nào khác, ngoài chức trách công vụ, bắt buộc phải được sự cho phép của cấp quản lý công vụ cao hơn, ngoại trừ công việc liên quan đến giảng dạy và nghiên cứu khoa học. Họ cũng không được phép hoạt động kinh doanh tư nhân hoặc hoạt động kinh doanh thông qua những người được ủy quyền hay người thân trong gia đình. Nếu sau khi nghỉ hưu, công chức nhà nước tiếp tục làm việc trong lĩnh vực liên quan đến hoạt động công vụ của họ trong vòng 5 năm trước khi nghỉ, họ phải báo cáo rõ ràng, minh bạch và không được phép làm việc trong các lĩnh vực có nguy cơ gây thiệt hại đối với lợi ích công vụ mà họ từng đảm nhiệm trước đó.

 

Những quy định này được Chính phủ ban hành dưới dạng các nghị định, trong đó quy định rõ: hoạt động nào được coi là công vụ hoặc tương đương với công vụ; công chức nhà nước nào có quyền nhận thù lao hoặc tiền thưởng do các hoạt động ngoài công vụ; quy định giá trị tiền thưởng hằng năm đối với các loại hình công chức khác nhau và chế độ thanh quyết toán.

 

4. Quy tắc ứng xử  và đạo đức của công chức

 

Ở Đức, để đảm bảo hành vi đúng đắn của công chức trong khi thực thi công vụ, các cơ quan chính quyền ở cấp liên bang và cấp tiểu bang đã tiến hành nhiều biện pháp dựa trên cơ sở các nguyên tắc và quy định điều chỉnh đối với khu vực công. Đối với các bộ và cơ quan hành chính cấp bang, những biện pháp đó được đưa vào chỉ thị của Chính phủ liên bang về phòng ngừa tham nhũng. Các biện pháp được đưa vào trong chỉ thị bao gồm xác định những vị trí có nguy cơ tham nhũng; phân tích những nguy cơ khiến tham nhũng có thể trở nên nghiêm trọng; minh bạch thông qua việc giải trình bằng văn bản đối với những quyết định được đưa ra; tăng cường kiểm soát nội bộ; chú trọng việc tuyển chọn người vào những vị trí dễ phát sinh tham nhũng; thường xuyên tổ chức tập huấn, bồi dưỡng cho công chức; tăng thêm thẩm quyền giám sát cho cán bộ cấp trên; luân chuyển cán bộ đối với những vị trí dễ nảy sinh tham nhũng; chỉ định những người mà cả công chức và người dân thường đều có thể tiếp cận được để ngăng ngừa tham nhũng; giám sát các hợp đồng công cộng; loại bỏ những nhà thầu có những hành vi vi phạm nghiêm trọng khiến cho độ tin cậy của họ có thể bị nghi ngờ. Song song với Chỉ thị này, nhiều khuyến nghị cũng đã được đưa ra nhằm hỗ trợ thực hiện các biện pháp cụ thể, từ đó góp phần thực hiện đầy đủ các yêu cầu của Chỉ thị nói trên.

 

5. Quy chế tuân thủ

 

Ở Đức, mỗi một tổ chức đều phải xây dựng Quy chế tuân thủ riêng để thực hiện trong nội bộ nhằm bảo vệ cá nhân, từ cấp lãnh đạo cho đến nhân viên cấp dưới tránh được các nguy cơ vi phạm pháp luật. Người lãnh đạo được gọi là “Tone at the top” - trách nhiệm người đứng đầu, phải là tấm gương mẫu mực về sự tuân thủ. Tuân thủ ở đây được hiểu là tuân thủ quy định pháp luật; tuân thủ quy định của tổ chức và các quy định khác không bằng văn bản, có thể chỉ là những thỏa thuận, trao đổi hoặc những nguyên tắc bất thành văn. Mọi vấn đề tuân thủ liên quan đến hoạt động của tổ chức phải được nhận diện, theo dõi, kiểm soát, bảo đảm việc chấp hành tuân thủ và phòng, tránh các vi phạm tuân thủ. Mọi hành vi vi phạm tuân thủ phải được phát hiện, đấu tranh, xác minh, làm rõ và xử lý. Bất cứ cá nhân nào cũng phải có trách nhiệm giải thích rõ ràng về các hành vi, hành động của mình với lãnh đạo và bộ phận chuyên trách tổ chức. Nếu ai đó trong tổ chức vi phạm quy chế tuân thủ và có tên trong danh sách đen - Black list thì trong vòng 5 năm sẽ không được nhận bất cứ hợp đồng làm việc nào.

 

6. Pháp luật về phòng, chống tham nhũng

 

CHLB Đức không có đạo luật riêng về phòng, chống tham nhũng mà được quy định trong Bộ luật Hình sự và một số đạo luật khác. Tuy nhiên, CHLB Đức có Bộ quy tắc ứng xử chống tham nhũng của liên bang.

 

Bộ quy tắc ứng xử chống tham nhũng gồm 8 điều, trong đó khẳng định rằng, công chức có trách nhiệm hành động phù hợp và đúng đắn, tuân thủ Hiến pháp, pháp luật. Bộ quy tắc ứng xử chống tham nhũng được ban hành với mục đích giúp cho công chức tránh được các nguy cơ, tình huống dẫn đến hành vi tham nhũng. Ngoài ra, Bộ quy tắc ứng xử về chống tham nhũng còn định hướng cho công chức thực hiện nhiệm vụ công vụ một cách hợp pháp và phù hợp. Bộ quy tắc ứng xử về chống tham nhũng cũng cảnh báo về những hoạt động dễ bị tổn thương bởi các hành động tặng quà, hối lộ và khuyến cáo công chức sử dụng các biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn.

 

Ngoài Bộ quy tắc ứng xử, trong thực thi công vụ, CHLB Đức đã thực hiện hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng, bởi họ áp dụng chặt chẽ các nguyên tắc nhiều người, nhiều khâu giám sát, minh bạch, kiểm tra chéo, cảnh báo từ xa, đấu thầu mua sắm công.

 

7. Cơ quan phòng, chống tham nhũng

 

CHLB Đức không thành lập cơ quan chuyên trách về phòng, chống tham nhũng vì cơ cấu hành chính của Đức là cơ cấu liên bang, các bang độc lập với nhau. Tuy nhiên, các cơ quan sau đây có chức năng về phòng, chống tham nhũng, gồm: Cấp liên bang là Bộ Nội vụ liên bang là cơ quan chịu trách nhiệm trước Chính phủ về phòng, chống tham nhũng; cấp bang là Bộ Nội vụ bang và Cảnh sát bang; cấp địa phương là Thị trưởng thành phố và Công tố viên.

 

Ngoài ra, còn có các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động phòng, chống tham nhũng. Trong mỗi cơ quan, tổ chức có bộ phận chuyên trách trong hoạt dộng ngăn ngừa tham nhũng, nhiệm vụ phòng ngừa tham nhũng cũng có thể được thực hiện bởi bộ phận kiểm toán nội bộ.

 

8. Nguyên tắc phòng, chống tham nhũng

 

Trong phòng, chống tham nhũng, CHLB Đức đặt ra khá nhiều nguyên tắc, trong đó những nguyên tắc dưới đây được coi là cơ bản và có tính khả thi cao:

 

- Nguyên tắc “bốn mắt” (hay còn gọi là “nhiều mắt”): Phải có người làm trung gian để theo dõi, giám sát, các khâu làm việc liên quan đến ra quyết định bắt buộc phải có từ 02 người trở lên.

 

- Nguyên tắc “các quyết định phải minh bạch”: Phải có hồ sơ lưu trữ đầy đủ để phục vụ kiểm tra bất cứ lúc nào trên cơ sở ứng dụng hiệu quả công nghệ thông tin trong công tác quản lý.

 

- Nguyên tắc “nâng cao sự minh bạch và kiểm tra chéo”: Việc kiểm tra chéo nhằm phát hiện ra lỗ hổng và ngăn ngừa sai phạm. Đồng thời, việc kiểm tra chéo sẽ đảm bảo cho tính minh bạch của các cơ quan, tổ chức và cung cấp thông tin cho các cơ quan có trách nhiệm trong phòng, chống tham nhũng, từ đó đưa ra quyết định kịp thời.

 

- Nguyên tắc “không để tất cả trong một bàn tay” đối với lĩnh vực mua bán, giao nhận thầu. Các điều khoản chống tham nhũng, các hướng dẫn cho việc đấu thầu đều dựa trên cơ sở đạo luật về trách nhiệm đối với những người tham gia cụ thể.

 

Nhìn chung, CHLB Đức có nhiều kinh nghiệm tốt về phòng, chống tham nhũng, nhất là các biện pháp phòng ngừa tham nhũng trong các cơ quan hành chính nhà nước và tổ chức xã hội. Nhờ hệ thống pháp luật hoàn thiện, đồng bộ, thực thi pháp luật nghiêm minh, CHLB Đức đã có nhiều thành tựu trong phòng, chống tham nhũng; là một trong những nước có chỉ số xếp hạng về minh bạch cao./.

 

ThS. Phạm Thị Thu Hiền
Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra

 

(*) Bài viết dựa trên tài liệu của khóa bồi dưỡng ngắn hạn theo Đề án 165 tại CHLB Đức và một số bài viết trên Tạp chí Nội chính, Tạp chí Tài chính.