1. Vai trò của minh bạch quản lý ngân sách nhà nước trong bối cảnh đổi mới quản trị quốc gia

Trong những năm gần đây, đặc biệt từ khi Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đề cập “Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, cạnh tranh, hiệu quả” là một trong ba đột phá chiến lược, các thuật ngữ  “quản trị quốc gia”, “quản trị nhà nước”, “quản trị tốt” đã được phân tích, bình luận trên các diễn đàn khoa học trong nước, với nhiều cách tiếp cận khác nhau: chính trị, kinh tế, xã hội, pháp luật… Trong bối cảnh Đảng và Nhà nước không đưa ra một định nghĩa chính thức, khái niệm “đổi mới quản trị quốc gia” sẽ tiếp tục được nghiên cứu, luận giải trên phương diện lý luận. Đồng thời, ở góc độ thực tiễn, các nhà quản lý sẽ cần có thêm không gian, thời gian để hiện thực hóa định hướng này vào quá trình thực thi chính sách công và quản lý nhà nước.

Minh bạch đóng vai trò quan trọng trong quá trình vận hành, tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và quản lý xã hội. Các luồng thông tin minh bạch là điều kiện cần thiết cho một nền quản trị hiệu quả. Quá trình liên kết, chia sẻ, minh bạch hóa thông tin giữa các chủ thể có liên quan sẽ cung cấp phản hồi cho các nhà hoạch định chính sách. Tính chất minh bạch tiếp tục được bảo đảm xuyên suốt trong các khâu, quy trình quản lý từ thảo luận, đưa ra quyết định, thực hiện quyết định. Người dân có quyền tiếp cận mọi thông tin về quá trình ban hành và thi hành các quyết định, đặc biệt là những đối tượng chịu ảnh hưởng bởi các quyết định đó. Không chỉ vậy, minh bạch còn đòi hỏi thông tin phải được hiển thị, truyền tải một cách đầy đủ, dưới những dạng thức dễ hiểu trên các phương tiện truyền thông để mọi người có thể trực tiếp tiếp cận.[1]

Một cơ chế như vậy góp phần đảm bảo tiếng nói của các bên liên quan có thể được lắng nghe, dẫn đến việc phân bổ các nguồn lực tốt hơn, đồng thời nâng cao trách nhiệm và năng lực giải trình.[2] Trong nhiều năm trở lại đây, ở Việt Nam, minh bạch luôn là một trong những tiêu chí trụ cột trong cơ chế đo lường, đánh giá tính liêm chính, hiệu lực, hiệu quả của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là bộ máy quản lý, quản trị.[3]

Trong các nội dung về minh bạch, lĩnh vực ngân sách công, tài chính công đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Cốt lõi của mối quan hệ giữa công dân và Nhà nước là những quyết định về cách những nguồn lực công được huy động và chi tiêu. Ngân sách nhà nước là nơi những câu hỏi quan trọng nhất về vai trò của Nhà nước được nêu ra và giải đáp. Tăng hay giảm chi ngân sách Nhà nước có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp tới cuộc sống của người dân, đặc biệt là các nhóm yếu thế như phụ nữ, người nghèo, trẻ em, người dân tộc thiểu số[4]...

Thứ nhất, ở thời điểm hiện tại và trong giai đoạn sắp tới, ngân sách nhà nước đóng vai trò là công cụ kinh tế chủ chốt và mạnh mẽ nhất trong việc thực hiện các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội lớn của đất nước. Do vậy, minh bạch quản lý ngân sách nhà nước  là yêu cầu cấp thiết nhằm tối ưu hóa nguồn lực từ ngân sách nhà nước, thúc đẩy quá trình triển khai và bảo đảm hoàn thành đúng tiến độ các chương trình, dự án, mục tiêu được đặt ra. Đầu năm 2022, với mong muốn phục hồi nền kinh tế sau đại dịch COVID-19, tại kỳ họp bất thường lần thứ I, Quốc hội khóa XV đã thông qua Nghị quyết số 43/2022/QH15 ngày 11/01/2022 về chính sách tài khóa, tiền tệ hỗ trợ Chương trình phục hồi và phát triển kinh tế - xã hội, trong đó điểm nhấn đáng chú ý nằm ở gói ngân sách hỗ trợ chưa từng có trong tiền lệ lên tới 350 nghìn tỉ đồng, dự kiến giải ngân trong 02 năm 2022, 2023. Ngay sau đó, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 11/NQ-CP ngày 30/01/2022 được xem là kim chỉ nam hành động cho Nghị quyết 43. Lượng ngân sách nhà nước rất lớn được giao cùng với tinh thần khẩn trương, quyết liệt của Chính phủ đặt ra thách thức cho các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương nhiệm vụ giải ngân vốn đầu tư công. Công điện số 126/CĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 12/02/2022 xác định: “Việc đẩy mạnh giải ngân vốn đầu tư công là một trong những nhiệm vụ chính trị trọng tâm trong các năm 2022 - 2023 của từng bộ, ngành, địa phương”. Các cơ chế bảo đảm hiệu quả giải ngân vốn đầu tư công cũng đề cập đến như tăng cường kỷ luật, kỷ cương, đề cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu; áp dụng chế tài xử lý nghiêm, kịp thời đối với các hành vi tham nhũng, tiêu cực, nhũng nhiễu, cản trở, làm chậm tiến độ… Tuy nhiên, tính đến thời điểm hiện tại, quá trình giải ngân vốn đầu tư công nhìn chung không đảm bảo các tiến độ đã đề ra. Để giải quyết bài toán đầu tư công, tăng cường minh bạch hóa cơ chế quản lý nguồn vốn từ ngân sách nhà nước sẽ góp phần tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình giải ngân, giải quyết các lực cản và đẩy nhanh tiến độ các dự án.

Thứ hai, minh bạch quản lý ngân sách nhà nước có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát quá trình đổi mới nền công vụ, bảo đảm kỷ cương và tính pháp chế trong nội bộ bộ máy hành chính nhà nước. Đổi mới quản trị quốc gia theo định hướng Đại hội Đảng XIII gắn với nhiệm vụ xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, hiện đại, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, có năng lực kiến tạo, phát triển. Việc hiện thực hóa những chủ trương này đòi hỏi nhu cầu đổi mới nền công vụ, khuyến khích và nâng cao hơn nữa năng lực sáng tạo của các chủ thể thực hiện hoạt động công vụ, bao gồm cả cơ quan, tổ chức, đơn vị và từng cá nhân cán bộ, công chức. Trong thế kỷ 21 hiện nay, Việt Nam - với chủ trương phát huy năng lực đổi mới, sáng tạo của toàn xã hội, cũng đòi hỏi sự chuyển mình mạnh mẽ của hệ thống chính trị, đặc biệt là nền công vụ. Đội ngũ cán bộ, công chức trong thời đại ngày nay không chỉ “cần, kiệm, liêm, chính, chí công vô tư” mà cần có tư duy đổi mới, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm vì lợi ích chung. Thực tế những năm trở lại đây, nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị đã phát huy tinh thần đổi mới, sáng tạo trong hoạt động quản lý, bước đầu đã thu được những kết quả tích cực, mang lại sự hài lòng cho người dân và doanh nghiệp.

Trong thực tiễn, ý tưởng đổi mới, sáng tạo thường thuộc về thiểu số với nhận thức vượt trước số đông. Sự khác biệt, thậm chí chưa có tiền lệ trong tư duy, cách làm mới tất yếu sẽ phải đối diện với rào cản của bảo thủ, quan liêu, máy móc, từ đó đặt ra không ít khó khăn, thách thức, thậm chí ẩn chứa những rủi ro pháp lý, rủi ro chính trị cho cá nhân hay tập thể nếu muốn triển khai ý tưởng. Nhận thức được bất cập này, Kết luận số 14-KL/TW của Bộ Chính trị ngày 22/09/2021 đã đặt vấn đề “bảo vệ” song song cùng chủ trương khuyến khích cán bộ năng động, sáng tạo vì lợi ích chung.

Việc bảo vệ cán bộ đổi mới, sáng tạo sẽ cần có những cơ chế và hành lang pháp lý cụ thể. Tuy nhiên, trong bất kỳ hoàn cảnh nào, hiện thực hóa một ý tưởng đổi mới, sáng tạo luôn phải đặt trong sự minh bạch. Tính minh bạch ở đây cần được thể hiện xuyên suốt và toàn diện: từ kế hoạch, quy trình các bước thực hiện và đặc biệt là cơ chế sử dụng tài sản công, tài chính công. Đối với một chương trình, kế hoạch, dự án có tính mới, chưa từng có trong tiền lệ thì nhu cầu sử dụng ngân sách sẽ không thể giống với chương trình, dự án, kế hoạch được triển khai theo cách làm cũ. Việc theo dõi, giám sát, kiểm tra quá trình thực hiện đề xuất đổi mới, sáng tạo, đặc biệt ở khâu quản lý và sử dụng ngân sách là hết sức cần thiết. Cơ chế quản lý ngân sách minh bạch một mặt sẽ giúp kiểm soát tính hợp pháp, hợp lý của ý tưởng đổi mới, sáng tạo xuyên suốt quá trình thực hiện; mặt khác sẽ tạo ra căn cứ để có thể bảo vệ cán bộ trong trường hợp xảy ra rủi ro, dẫn đến kết quả không đạt được mục tiêu đề ra. Kết luận số 14-KL/TW đã đưa ra quan điểm rõ ràng về yêu cầu này: “Khi cán bộ thực hiện thí điểm mà kết quả không đạt hoặc chỉ đạt được một phần mục tiêu đề ra hoặc gặp rủi ro, xảy ra thiệt hại thì cấp có thẩm quyền phải kịp thời xác định rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan, đánh giá công tâm để xem xét, xử lý phù hợp, nếu thực hiện đúng chủ trương, có động cơ trong sáng, vì lợi ích chung thì được xem xét miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm.” Ý tưởng đổi mới, sáng tạo thực hiện trên cơ sở quản lý, sử dụng minh bạch và hợp lý nguồn ngân sách nhà nước có thể được nhìn nhận như yếu tố bảo đảm tính chất “đúng chủ trương, có động cơ trong sáng và vì lợi ích chung”, từ đó có căn cứ để xem xét và bảo vệ cán bộ đề xuất ý tưởng.

Thứ ba, minh bạch quản lý ngân sách nhà nước sẽ góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả của công tác phòng, chống tham nhũng. Minh bạch nói chung, cùng với công khai và trách nhiệm giải trình có vai trò quan trọng trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng. Cả 03 yếu tố này tiếp tục được nhấn mạnh trong Nghị quyết Đại hội XIII, được xem là trụ cột quan trọng trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và tiếp tục đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực.

Hành vi tham nhũng theo định nghĩa của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 về bản chất là sự lợi dụng chức vụ, quyền hạn để vụ lợi. Trong các lĩnh vực quản lý nhà nước, quản lý kinh tế cùng với việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước là một trong những lĩnh vực xảy ra tham nhũng phổ biến nhất. Xây dựng và củng cố hệ thống quản lý tài chính công minh bạch sẽ giúp phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi tiêu cực, tham nhũng. Bên cạnh vai trò phòng ngừa, cơ chế quản lý tài chính công minh bạch đóng góp gián tiếp vào quá trình điều tra và xử lý hành vi tham nhũng. Chứng cứ là một trong những vấn đề quan trọng nhất trong công tác xử lý tham nhũng. Một nền quản trị minh bạch, đặc biệt trong cơ chế quản lý tài chính sẽ hỗ trợ đắc lực cho hoạt động thanh tra, kiểm tra, điều tra, truy tố, xét xử các hành vi tham nhũng.

2. Một số kiến nghị nhằm nâng cao tính minh bạch trong quản lý ngân sách nhà nước

Từ những phân tích trên, có thể thấy công tác quản lý tài chính công và ngân sách nhà nước sẽ cần tiếp tục cải thiện hơn nữa trong giai đoạn tới, đồng thời là một trong những nội dung trụ cột trong định hướng đổi mới quản trị quốc gia. Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/07/2021 cũng đã nhấn mạnh tài chính công là một trong 06 lĩnh vực chính của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030, đặt mục tiêu “Đổi mới mạnh mẽ cơ chế phân bổ, sử dụng ngân sách nhà nước cho cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập gắn với nhiệm vụ được giao và sản phẩm đầu ra, nhằm nâng cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và thúc đẩy sự sáng tạo; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động; kiểm soát tham nhũng tại các cơ quan, đơn vị”.

 Để nâng cao tính minh bạch trong quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay, có thể xem xét một số kiến nghị sau:

Thứ nhất, đối với giải ngân vốn đầu tư công nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, một số giải pháp liên quan đến minh bạch quản lý ngân sách nhà nước có thể đề cập đến như:

Một là, xây dựng một hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu khoa học nhằm đáp ứng nhu cầu quản lý dự án theo hướng tốt hơn và minh bạch hơn nữa. Hệ thống thông tin hiệu quả như vậy sẽ phải nắm bắt thông tin về dự án từ giai đoạn chủ trương, là thời điểm hiện nay đang hạn chế về thông tin. Thông tin sẽ liên tục được bổ sung cho tới khi dự án được đưa vào kế hoạch. Ở các khâu nghiên cứu tiền khả thi và nghiên cứu khả thi, nhiều thông số quan trọng cần được theo dõi để xác định hiệu quả hoạt động thực tế của dự án, đặc biệt là các nội dung liên quan đến thẩm định nguồn vốn và cân đối vốn.

Hai là, tiếp tục rà soát để giải quyết các vướng mắc trong thủ tục hành chính trong hoạt động đầu tư công. Vấn đề giải ngân vốn đầu tư công liên quan đến nhiều văn bản quy phạm pháp luật: Luật Đầu tư; Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Đất đai… Do vậy cần đảm bảo tính thống nhất của các quy định giữa các đạo luật này trong quy trình thủ tục phải thực hiện.

Ba là, nâng cao trách nhiệm giải trình, tính minh bạch và năng lực của cấp chính quyền địa phương trong quản lý đầu tư công xuyên suốt toàn bộ chu trình dự án và ngân sách đầu tư. Ngoài ra, cần xây dựng cơ chế thúc đẩy địa phương tăng cường phối hợp theo chiều dọc với trung ương, hợp tác theo chiều ngang với các địa phương khác, cũng như với giới chủ đầu tư, nhà thầu để kịp thời tháo gỡ khó khăn, vướng mắc. Trên hết, giải quyết bài toán giải ngân vốn đầu tư công một mặt đòi hỏi sự chủ động, sáng tạo của người đứng đầu và các cá nhân có trách nhiệm, mặt khác cần tăng cường kỷ luật, kỷ cương thông qua hoạt động kiểm tra, giám sát, đôn đốc và sẵn sàng có chế tài hoặc biện pháp xử lý đối với các trường hợp không hoàn thành chỉ tiêu, nhiệm vụ.

Thứ hai, đối với quá trình đổi mới nền công vụ, Kết luận số 14-KL/TW của Bộ Chính trị nhìn chung đã được nhân dân đánh giá cao, bởi phần nào đã giúp cán bộ cởi bỏ tâm lý sợ sai, sợ trách nhiệm, khuyến khích tinh thần đổi mới, sáng tạo vì lợi ích chung. Những nội dung của Kết luận 14-KL/TW cần sớm được thể chế hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, những yêu cầu về tính minh bạch trong từng khâu, từng quy trình đề xuất, thực hiện, đặc biệt là cơ chế sử dụng vốn, tài sản, ngân sách nhà nước  cần được luật hóa rõ ràng trong các văn bản này. Minh bạch quản lý ngân sách nhà nước sẽ góp phần kiểm soát quá trình đổi mới, sáng tạo trong hoạt động công vụ, góp phần đưa các sáng kiến, ý tưởng vào khuôn khổ pháp lý, phù hợp với các quy định của pháp luật về phòng chống tiêu cực, tham nhũng, lãng phí.

Thứ ba, đối với việc phát huy vai trò của minh bạch quản lý ngân sách nhà nước  trong công tác phòng, chống tham nhũng, ở góc độ thể chế chính sách, cần tiếp tục thực hiện nhiệm vụ đã được nêu tại Kết luận số 12-KL-TW của Bộ Chính trị ngày 06/04/2022 về tiếp tục tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, đó là: “Khẩn trương rà soát, khắc phục những sơ hở, bất cập trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đấu thầu, đấu giá, quản lý, sử dụng đất đai, tài sản công, tài chính, chứng khoán,…; sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Thanh tra, Luật Thực hành dân chủ ở xã, phường, thị trấn, Luật Tiếp công dân và các dự án luật khác liên quan trực tiếp đến phòng, chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực”.

Ngoài ra, ở phương diện tổ chức thực hiện, thực tế hiện nay đã có một số công cụ đo lường, đánh giá tính minh bạch trong quản lý nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước, đáng chú ý có thể kể đến như: Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PCI (trong đó có chỉ số thành phần “tính minh bạch và tiếp cận thông tin”); Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI (trong đó có trục nội dung về “công khai và minh bạch”, trong trục nội dung này có chỉ số thành phần “thu, chi ngân sách cấp xã/phường); Chỉ số công khai ngân sách Bộ, cơ quan trung ương MOBI; Chỉ số công khai ngân sách tỉnh POBI.

Chính phủ, các Bộ, ngành, địa phương nên xem xét việc vận dụng các chỉ số này trong quá trình hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách công, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước  nói chung công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, lãng phí nói riêng[5]./.

NCS. Nguyễn Phương Vy
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra