1. Cơ quan chống tham nhũng đặc biệt

Chiến lược phòng, chống tham nhũng phải thường xuyên xem xét liệu rằng nên xây dựng cơ quan phòng, chống tham nhũng độc lập hay thay đổi các cơ quan hiện tại hoặc kết hợp chúng lại để tạo thành cơ quan kiểm soát quyền lực hiệu quả nhằm phòng, chống tham nhũng. Công ước liên hợp quốc về chống tham nhũng cũng yêu cầu thiết lập kiểu cơ quan này trừ khi đã có sự tồn tại của cơ quan phòng, chống tham nhũng (Điều 6) và cơ quan chuyên trách trong việc đấu tranh chống tham nhũng thông qua việc thực thi pháp luật (Điều 36). 

Để thực hiện công ước và chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng, quốc gia đó cần xem xét liệu rằng nên thiết lập chủ thể mới hay cải cách các chủ thể thực hiện để có thể đáp ứng các yêu cầu đặt ra. Một lưu ý là công ước chỉ mang tính định hướng. Về bản chất thì cần tính toán liệu rằng chủ thể đó có hoạt động hiệu quả trong bối cảnh luật, trình tự thủ tục và thực tiễn ở quốc gia sở tại hay không. Số lượng quy định, chính sách, nguồn lực và các nhân tố khác sẽ được xem xét để thiết lập cơ quan phòng, chống tham nhũng đặc biệt.

*Những lợi thế của cơ quan chống tham nhũng độc lập.

- Có thể đạt được mức độ chuyên môn hóa trong việc giải quyết công việc và tính chuyên nghiệp cao hơn.

- Mức độ tự chủ cao có thể được thiết lập để bảo vệ thể chế khỏi tham nhũng và những ảnh hưởng không đáng có khác.

- Tổ chức sẽ tách biệt với các cơ quan và ban ngành mà tổ chức đó chịu trách nhiệm kiểm soát.

- Một thể chế hoàn toàn mới đồng nghĩa với có một khởi đầu mới không có tham nhũng và các vấn đề tiêu cực có thể có trong các tổ chức hiện có.

- Nhận được sự tín nhiệm của cộng đồng.

- Trách nhiệm pháp lý, giải trình và chính trị tốt hơn.

- Có sự rõ ràng hơn trong việc đánh giá tiến trình hoạt động, kết quả đạt được và những hạn chế, nguyên nhân.

- Tính cực cực và sẵn sàng chống tham nhũng hơn. Có đủ nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể.

*Những bất lợi của cơ quan chống tham nhũng độc lập

- Chi phí hành chính cao hơn.

- Sự cô lập, rào cản và sự cạnh tranh giữa các cơ quan cùng thực hiện nhiệm vụ chống tham nhũng.

Từ góc độ chính trị, việc thiết lập một cơ quan đặc biệt trong kiểm soát quyền lực công thể hiện việc chính phủ đó có những nỗ lực nghiêm túc trong phòng, chống tham nhũng. Tuy nhiên, một cơ quan độc lập có thể gặp phải những áp lực chính trị và những vấn đề liên quan đến kinh phí vận hành. Nói chung, việc phân tách các cơ quan thực thi pháp luật và các cơ quan chức năng khác nhau sẽ làm giảm hiệu quả hoạt động do những cồng kềnh trong bộ máy. Về mặt tích cực, cơ quan phòng, chống tham nhũng độc lập hướng tới kết hợp các biện pháp bảo vệ bổ sung để kiểm soát quyền lực công và chống tham nhũng hiệu quả hơn bởi điểm quan sát được đặt từ vị trí khách quan, không bị phụ thuộc và hướng tới lợi ích chung của cộng đồng. Thay vì phải thành lập theo cấp bậc hành chính, cơ quan chuyên trách có thể được thành lập ở những nơi mà tham nhũng đang nghiêm trọng và lan rộng. Trong hầu hết các trường hợp, nếu hệ thống tư pháp hình sự được thành lập có thể xử lý vấn đề tham nhũng thì những bất lợi của việc thành lập của một cơ quan chuyên trách sẽ tạo ra nhiều lợi ích hơn như có sự chuyên môn hoá, sự tự chủ cần thiết trong việc thực thi pháp luật. Điều này dẫn tới giảm những rủi ro trong việc phối hợp các nỗ lực chống tham nhũng với các trường hợp thực thi pháp luật khác.

Khi một cơ quan hoàn toàn độc lập được thành lập thì mức độ tự chủ cần thiết thường chỉ có thể đạt được bằng cách ban hành luật định hoặc trong một số trường hợp là cải cách hiến pháp. Điều kiện đảm bảo sự vận hành của cơ quan chống tham nhũng chuyên trách như sau:

- Đảm bảo nhiệm kỳ của các quan chức cấp cao;

- An toàn, độc lập về ngân sách và các nguồn lực đầy đủ;

- Độc quyền hoặc ưu tiên thẩm quyền hoặc quyền hạn điều tra và truy tố các vụ án tham nhũng và quyền lực, chỉ chịu sự xem xét tư pháp thích hợp để xác định vụ việc nào có yếu tố tham nhũng để viện dẫn quyền tài phán.

- Miễn trừ thích hợp đối với kiện tụng dân sự.

2. Cơ quan thanh tra

Thuật ngữ về thanh tra quốc hội “Ombudsman” bắt nguồn từ văn phòng thanh tra được thành lập bởi Quốc hội Thụy Điển vào năm 1809 để giám sát việc tuân thủ các đạo luật và các quy định của toà án cũng như của các quan chức nhà nước. Kể từ đó, khái niệm này đã được nhiều quốc gia áp dụng và đã được điều chỉnh cho phù hợp với các yêu cầu của quốc gia hoặc địa phương. Thanh tra viên thường là các cá nhân có quyền hạn rất chung cho phép họ tiếp nhận và xem xét nhiều loại khiếu nại không rõ ràng về thẩm quyền của các tổ chức, chẳng hạn như của tòa án hoặc cơ quan hành chính. Thanh tra quốc hội thực hiện một số chức năng quan trọng như sau:

Thanh tra quốc hội cung cấp những công cụ để thực hiện việc điều tra một cách độc lập các khiếu nại đối với các cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức; đào tạo, hướng dẫn các tiêu chuẩn nghiệp vụ cho các cán bộ nhà nước; nâng cao nhận thức của người dân về quyền của họ đối với dịch vụ công.

Nói chung, ở các quốc gia có khuôn khổ pháp quyền hiệu quả, thanh tra quốc hội sẽ tập trung vào giải quyết các trường hợp bị bỏ ngỏ thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức. Ở những quốc gia thiếu hoặc không đủ các cơ quan như vậy, thanh tra quốc hội có thể đóng vai trò lớn hơn, giải quyết các vụ việc nghiêm trọng hơn và khối lượng lớn hơn. Thanh tra quốc hội không nên được coi là giải pháp thay thế cho các thủ tục tố tụng chính thức, nhưng có thể như một "điểm dừng", xử lý các vụ việc tham nhũng trong giai đoạn đầu của chương trình chống tham nhũng trong khi tổ chức khác đang được thiết lập.

Nhiệm vụ của thanh tra quốc hội thường vượt ra ngoài các vụ án tham nhũng, và bao gồm cả các sự cố quản lý kém do thiếu năng lực, thiên vị, sai sót hoặc thờ ơ mà không nhất thiết phải là hành vi tham nhũng để từ đó kiểm soát tốt hơn quyền lực nhà nước. Đó có thể là một lợi thế, vì người khiếu nại trong nhiều trường hợp sẽ không biết hoặc không nghi ngờ về sự hiện diện của tham nhũng. Thanh tra quốc hội có thể xác định điều đó và, nếu cần, chuyển vụ việc đến cơ quan chống tham nhũng hoặc công tố viên để có biện pháp xử lý tiếp theo.

Thanh tra quốc hội nói chung cũng có quyền hạn để đưa ra một biện pháp khắc phục phù hợp cho người khiếu nại, điều này thường không xảy ra trong thủ tục tố tụng hình sự. Tuy nhiên, một số thanh tra quốc hội có thể biên soạn các báo cáo phân tích vụ việc của họ hoặc có quyền đưa ra các khuyến nghị chung cho các cơ quan có liên quan hay cả chính phủ trong trường hợp các đơn khiếu nại cho thấy có một số vấn đề nghiêm trọng về thể chế, cơ cấu hoặc vấn đề khác.

Ở một số quốc gia, thanh tra quốc hội đóng vai trò chủ động hơn trong việc nghiên cứu hiệu quả các chính sách hoạt động của các tổ chức công với nỗ lực để ngăn chặn sự xuất hiện của sự bất công, thiếu văn minh hoặc kém hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ công. Phạm vi vai trò của họ ở mỗi quốc gia có thể phụ thuộc vào việc các chủ thể khác, chẳng hạn như Tổng Kiểm toán hoặc Tổng Thanh tra, đã được được thành lập để giám sát các khía cạnh khác nhau của quản trị và thực hiện khuyến nghị cải cách. 

Trong trường hợp vấn đề này không được thực hiện bởi các cơ quan khác, thanh tra quốc hội có thể thực hiện các chức năng như đưa ra khuyến nghị hoặc đề xuất với các cơ quan Chính phủ hoặc báo cáo công khai và khuyến nghị. Chức năng của họ cũng có thể bao gồm giám sát việc tuân thủ các quy tắc lãnh đạo và điều tra các khiếu nại về tham nhũng. Cũng như các cơ quan giám sát khác, thanh tra quốc hội yêu cầu phải có đủ mức độ độc lập và tự chủ. Thẩm quyền phải đủ rộng để đảm bảo rằng các thanh tra viên có thể xem xét các khiếu nại không nằm trong phạm vi xem xét của các tổ chức khác. Thật vậy, nên tránh sự trùng lắp, chồng chéo nhiệm vụ giữa các cơ quan thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực nhà nước. Các thanh tra viên nên có quyền đưa ra các biện pháp khắc phục phù hợp cho những người khiếu nại nếu có thể. Các biện pháp khắc phục như vậy có thể bao gồm việc thay đổi kết luận các quyết định hoặc chuyển vụ việc đến người ra quyết định ban đầu để xem xét lại.

3. Cơ quan kiểm toán

Mục đích cơ bản của kiểm toán là xác minh hồ sơ, quy trình hoặc chức năng của đối tượng bị kiểm toán. Kiểm toán phải độc lập với đối tượng được kiểm toán để không bị thiên vị hoặc ảnh hưởng quá mức trong các giao dịch của đối tượng đó. Mức độ kỹ lưỡng và mức độ chi tiết của các cuộc kiểm toán khác nhau, nhưng nói chung, cơ quan kiểm toán phải kiểm tra đầy đủ tính chính xác và tính toàn vẹn các hồ sơ được lưu trữ. Ví dụ, kiểm toán doanh nghiệp xem xét hoạt động thực chất của công ty, quyết định của người đứng đầu của công ty, liệu bản thân quy trình kiểm toán có khả năng tạo ra kết quả hợp lệ hay không và tính chính xác của bằng chứng hoặc thông tin làm cơ sở cho các quyết định của cơ quan kiểm toán. Bất kỳ yếu tố nào trong đó, nếu thiếu sót, sẽ dẫn đến một kết luận không chính xác hoặc sai lệch.

Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng coi các yêu cầu kiểm toán là các yếu tố phòng ngừa, trong cả khu vực công (Điều 9) và khu vực tư nhân (Điều 12). Kiểm toán ngăn chặn tham nhũng bằng cách làm cho việc tham nhũng trở nên khó khăn hơn, đồng thời đặt ra các biện pháp đối phó, xử lý trong trường hợp chưa ngăn chặn hoặc răn đe được. Kiểm toán hoạt động chủ yếu thông qua tính minh bạch. Mặc dù một số kiểm toán viên có thẩm quyền dựa trên những phát hiện của chính họ, nhưng trách nhiệm của họ thường chỉ giới hạn trong việc điều tra, báo cáo về các vấn đề thực tế và đôi khi đưa ra khuyến nghị hoặc chuyển các bằng chứng cho các cơ quan khác để thực thi. Mặc dù kiểm toán viên có thể báo cáo cho các cơ quan nội bộ như Chính phủ hoặc ban thống đốc, nhưng quyền lực thực sự của họ nằm ở chỗ các báo cáo kiểm toán được công khai.

Sau khi được thực hiện, kiểm toán phục vụ các mục đích cụ thể sau:

- Độc lập xác minh thông tin và phân tích, từ đó thiết lập một bức tranh chính xác về tổ chức hoặc chức năng được kiểm toán;

- Xác định những yếu kém rõ ràng, sai sót trong quản trị, trục trặc hoặc các vấn đề khác mà đối tượng bị kiểm toán có thể, không thể hoặc không muốn xác định;

- Xác định điểm mạnh và điểm yếu trong cơ cấu hành chính từ đó xác định xem nội dung nào cần cải thiện.

- Cung cấp hệ thống cơ sở dữ liệu để dựa vào đó các cải cách sau này có thể được đánh giá.

Các cuộc kiểm toán rất khác nhau về phạm vi, đối tượng, quyền hạn của kiểm toán viên, tính độc lập của kiểm toán viên với các tổ chức hoặc cá nhân được kiểm toán. Kiểm toán viên có thể được giao thực hiện các nhiệm vụ cụ thể hoặc họ có thể được trao quyền hạn chung, không chỉ để tiến hành kiểm toán mà còn để quyết định những khía cạnh của một doanh nghiệp hoặc dịch vụ công sẽ phải kiểm soát mỗi năm. Kiểm toán viên khu vực công thường có khối lượng lớn thông tin cần được kiểm tra, chuyên môn cần thiết và độ nhạy cảm của nhiều thông tin được xem xét. Các loại kiểm toán cụ thể bao gồm: Tiền kiểm/hậu kiểm toán; kiểm toán nội bộ/bên ngoài; kiểm toán ngoài công lập. Phạm vi kiểm toán trên các khía cạnh pháp lý, tài chính, việc tuân thủ các quy định đã thiết lập tiêu chuẩn và hiệu suất. 

4. Uỷ ban chống tham nhũng quốc gia và các cơ quan tương tự

Các ủy ban chống tham nhũng quốc gia và các cơ quan tương tự có thể được thành lập để thực hiện một loạt các mục đích. Họ có thể bao gồm các chính trị gia, công chức và/hoặc thành viên của xã hội dân sự. Bản chất và thành phần của một uỷ ban cụ thể sẽ phụ thuộc chủ yếu vào những gì uỷ ban được kỳ vọng sẽ hoàn thành.

Các cơ quan này khác với các cơ quan chống tham nhũng. Cơ quan chống tham nhũng là cơ quan dịch vụ công thường trực được thành lập để thực hiện và quản lý các nội dung phòng ngừa và thực thi chiến lược quốc gia. Mặt khác, các ủy ban chống tham nhũng có thể là cơ quan thường trực hoặc đặc biệt. Chúng được thiết lập để phát triển chiến lược chống tham nhũng. Các đặc tính cần có của một uỷ ban chống tham nhũng đó là độc lập với các cơ quan khác; có khả năng xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng kế hoạch hành động phù hợp; thực hiện các biện pháp để thông báo công khai cho công chúng; và thúc đẩy sự hỗ trợ rộng rãi cho chiến lược quốc gia.

Các chức năng khác của uỷ ban chống tham nhũng bao gồm giám sát công khai việc thực hiện chiến lược quốc gia và công việc của các quan chức hoặc các cơ quan có nhiệm vụ trong chiến lược đó. Mọi vai trò đang diễn ra sẽ phụ thuộc vào mức độ thành công của chiến lược quốc gia và liệu các trách nhiệm đang diễn ra có được chuyển giao một cách an toàn cho các cơ quan khác, chẳng hạn như các cơ quan chống tham nhũng hay không. Ví dụ, một khi luật chống tham nhũng được xây dựng và ban hành, có thể chỉ cần xây dựng các sửa đổi trong tương lai đối với quy trình lập pháp thông thường, có thể được tư vấn bởi cơ quan chống tham nhũng hoặc các cơ quan chuyên môn bên ngoài.

Nhiệm vụ cơ bản của một ủy ban thường là xây dựng chiến lược quốc gia, thực hiện các điều chỉnh khi cần thiết trong quá trình thực hiện. Ví dụ, thiết lập các ưu tiên cơ bản, sắp xếp các yếu tố chiến lược, giám sát tiến độ trong các lĩnh vực cụ thể và điều chỉnh kế hoạch và thời gian để tiến bộ hoặc trì hoãn các hành động trong quá trình tiến hành thực hiện. Vì lợi ích của sự minh bạch và sự phối hợp của các hoạt động được giao, ủy ban nên phối hợp với cơ quan lập pháp và các quan chức chủ chốt đảm bảo hiệu quả trong kiểm soát quyền lực nhà nước và uỷ ban nên khuyến khích hỗ trợ và tham gia, và quản lý từ phía xã hội.

Đối với các cơ quan chống tham nhũng, cần có một mức độ độc lập nhất định, đảm bảo quyền hạn và đảm bảo nhiệm kỳ để đảm bảo rằng công việc của ủy ban sẽ không bị ảnh hưởng hoặc cắt giảm quá mức bởi những chủ thể không quan tâm đến việc kiểm soát tham nhũng. Việc củng cố vấn đề này có thể được thực hiện bằng một mệnh lệnh hành pháp, được giao cho cơ quan lập pháp hoặc, nếu cần, bằng một cơ chế chặt chẽ hơn. Một khả năng nữa là là thiết lập trong một khoảng thời gian cố định, với một số hình thức gia hạn nếu nhiệm vụ không được thực hiện một cách hiệu quả.

Các thành viên của ủy ban nên được lựa chọn nhằm đảm bảo chuyên môn trong một loạt các lĩnh vực. Thành viên phải đủ đa dạng để phản ánh khách quan vụ việc. Nói chung, các thành viên của uỷ ban được tuyển dụng từ cơ quan hành pháp, tư pháp, lập pháp, cơ quan quản lý bầu cử, công chức ở các bộ phận quan trọng như hải quan, mua sắm, thu ngân sách và thực thi pháp luật, và từ các cơ quan chính quyền khu vực và địa phương. Các thành viên bên ngoài Chính phủ có thể bao gồm đại diện của các nhóm tôn giáo, các tổ chức phi chính phủ có liên quan, các nhà lãnh đạo doanh nghiệp, giới truyền thông và cộng đồng học thuật. Các ủy ban phải được công chúng tin tưởng và tín nhiệm, và điều đó được tăng cường bằng việc bổ nhiệm những cá nhân được nhiều người biết đến và tôn trọng vì tính chính trực, cam kết và năng lực của họ. Các thành viên phải đại diện cho các lĩnh vực của khu vực công và tư, được xác định là quan trọng đối với sự thành công của chiến lược quốc gia. 

Trên đây là các mô hình điển hình về các cơ quan kiểm soát quyền lực nhằm phòng, chống tham nhũng trên thế giới. Việt Nam hiện nay có ba trên bốn mô hình cơ quan kiểm soát quyền lực được phân tích trong bài viết này, cụ thể đó là cơ quan thanh tra, cơ quan kiểm toán và uỷ ban chống tham nhũng. Mỗi cơ quan đảm nhiệm chức năng riêng theo lĩnh vực và mục tiêu thành lập. Mặc dù vẫn có sự khác biệt đôi chút từ mục đích thiết lập, nhiệm vụ, thẩm quyền, thành viên của các cơ quan này ở Việt Nam so với thế giới nhưng có thể khi nhận những đóng góp của các cơ quan kiểm soát quyền lực công này đang hoạt động khá hiệu quả. Trong thời gian tới cần có nghiên cứu đánh giá sâu hơn về hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước nhằm phòng, chống tham nhũng từ các chủ thể kiểm soát quyền lực này.

Tài liệu tham khảo

UNODC (2004), the global programme against corruption, UN Anti-corruption toolkit, 2nd Edition, Vienna.
Vũ Công Giao (2022) Kiểm soát quyền lực nhà nước: nhìn từ phương diện quản trị quốc gia tốt, Kỷ yếu hội thảo khoa học Quản trị quốc gia tốt trong mối liên hệ với phòng, chống tham nhũng tiêu cực, lợi ích nhóm ở Việt Nam hiện nay.