Ở các thể chế chính trị khác nhau thì địa vị chính trị của các đơn vị hành chính cũng khác nhau. Nó quyết định khả năng tự chủ trong quản trị của chính quyền địa phương cũng như giới hạn can thiệp của các thiết chế Trung ương. Vấn đề giám sát hành chính cũng được đặt trong mối tương quan quyền lực này: Các cơ quan hành chính địa phương được làm những gì, được làm đến đâu và làm thế nào để có thể kiểm soát các quyết định, hành vi của họ?

Mô hình tản quyền (déconcentration) của Pháp là tham khảo thú vị cho những câu hỏi này.

1.Khái niệm, ý nghĩa mô hình tản quyền ở Pháp

Tản quyền là một phương thức quản trị hành chính. Nó là việc cơ quan hành chính trung ương phân phối thẩm quyền của mình tới các địa phương, thông qua một thiết chế đại diện. Để dễ hình dung, chúng ta liên tưởng tới một ví dụ trong lĩnh vực thương mại: Công ty cổ phần Thế giới di dộng là tập đoàn bán lẻ tại Việt Nam, hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh chính là bán lẻ điện thoại di động, thiết bị số và điện tử tiêu dùng. Chúng ta thấy sự hiện diện của các cửa hàng Thế giới di động ở 63 tỉnh, thành phố trên đất nước. Ở các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chính Minh, mạng lưới đại lý Thế giới di động còn được phủ khắp các quận nội thành và huyện ngoại thành. Thậm chí có đến 2-3 đại lý trên một quận, huyện.

Các thiết chế tản quyền đại diện cho quyền lực nhà nước ở địa phương, giống như các đại lý của Thế giới di động là đại diện phân phối và phụ trách quản lý hoạt động thương mại của tập đoàn Thế giới di động (ở đây tập đoàn được ví như bộ máy ở trung ương) tại địa bàn một quận, huyện, thành phố.

Ở Pháp, các thiết chế tản quyền (service déconcentré) không có tư cách pháp nhân. Hoạt động của nó phụ thuộc vào Nhà nước trung ương theo các nghĩa như sau:

Về nhân sự, các vị trí trong cơ quan này được bổ nhiệm bởi Trung ương (bởi Tổng thống, Thủ tướng hoặc các bộ trưởng, thành viên Chính phủ), khác với các thiết chế phân quyền (service décentralisé) được bầu bởi người dân địa phương

Về chế độ chính sách, việc áp dụng các hình thức kỷ luật như khiển trách, cảnh cáo, đình chỉ công tác, bãi nhiệm, cách chức cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan tản quyền được thực hiện bởi cơ quan nhà nước ở trung ương.

Về tài chính, kinh phí hoạt động của các cơ quan này được bảo đảm hoàn toàn bằng ngân sách trung ương.

Ngoài ra, trong quá trình hoạt động, cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền ở Trung ương, tùy theo trường hợp cụ thể, có quyền thông qua, bãi bỏ hoặc sửa đổi một phần hoặc toàn bộ văn bản của cơ quan tản quyền.

Tản quyền được áp dụng ở Pháp từ thời kỳ quân chủ phong kiến và được duy trì đến ngày nay. Trải qua các thể chế chính trị khác nhau, nó được ghi nhận là một trong hai triết lý cơ bản cấu thành nền quản trị công: tại Pháp, quyền lực hành chính được tổ chức theo hai phương thức là phân quyền (décentralisation) và tản quyền (déconcentration). Hai yếu tố này luôn song hành cùng nhau. Trên thực tế, thiết chế tản quyền và thiết chế phân quyền cũng song hành, cùng hiện diện trên một đơn vị hành chính dù ở cấp độ nhỏ nhất là commune - xã. Ý nghĩa của phương thức quản trị kép này là như sau:

Thứ nhất, theo nghĩa hẹp, nếu như phân quyền hướng đến khả năng tự chủ, linh hoạt của bộ máy địa phương thì tản quyền chính là cơ chế kiểm tra, giám sát quyền lực này. Các cơ quan tản quyền là cánh tay nối dài của quyền lực trung ương, góp phẩn kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định, văn bản được ban hành bởi cơ quan địa phương. Kiểm soát hành chính được quy định tại Điều 72 Hiến pháp, theo đó “các phái viên của Trung ương, nhân danh lợi ích nhà nước, có chức năng kiểm soát hoạt động hành chính và sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể bị kiểm soát”

Thứ hai, theo nghĩa rộng, trong tư duy của người Pháp, tản quyền là giới hạn quan trọng cuối cùng để phân biệt Nhà nước thống nhất và Nhà nước liên bang. Không có tản quyền thì nước Pháp sẽ trở thành Nhà nước liên bang, nơi các địa phương tự chủ và độc lập hoàn toàn về mọi mặt (chính sách, nhân sự, tài chính). Sự hiện diện và vai trò của tản quyền nhấn mạnh ý nghĩa thượng tôn của lợi ích nhà nước so với lợi ích địa phương. Nguyện vọng, ý chí của mỗi địa phương, vùng miền phải được đặt trong tổng thể chung là lợi ích quốc gia, lợi ích dân tộc. 

Liên hệ với trường hợp của Việt Nam, trong quá khứ đặc biệt ở thời kỳ đất nước có chiến tranh, vấn đề phân tách lợi ích trung ương và lợi ích địa phương không thật sự rõ ràng. Khi đó, cả đất nước, dưới sự lãnh đạo của Đảng, cùng hướng về một mục tiêu chung là đánh đuổi quân xâm lược, giành lại độc lập, thống nhất lãnh thổ. Lợi ích địa phương bắt đầu được đặt ra khi cách mạng hoàn thành. Một ví dụ hết sức tiêu biểu, đó là trường hợp đổi mới trong nông nghiệp của tỉnh Vĩnh Phúc do Bí thư tỉnh ủy Kim Ngọc thực hiện. Nhận thấy những sa sút nghiêm trọng trong sản xuất nông nghiệp theo phương thức cổ điển, xuất phát từ những yêu cầu gay gắt của người dân địa phương về lương thực, thực phẩm, nghị quyết về “khoán hộ” hay “khoán mười” đã được ông Kim Ngọc ban hành. Công tác khoán đã được triển khai tại nhiều xã, huyện trên địa bàn Tỉnh bất chấp chủ trương, chính sách chung của Trung ương thời kỳ đó về nông nghiệp. Kể từ thời điểm Đổi mới đến nay, việc cân bằng lợi ích từng địa phương với lợi ích chung của quốc gia luôn là vấn đề phức tạp. Nó liên quan tới công thức quản lý theo ngành kết hợp quản lý theo lãnh thổ, nhằm đạt được sự hài hòa cũng như hiệu quả trong quản trị, sự thống nhất của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương.

Trở lại với nước Pháp, tựu chung lại, mô hình tàn quyền là phương thức giúp cân bằng lợi ích thông qua cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy hành chính địa phương. Sự tự chủ, linh hoạt vẫn được duy trì nhưng không vượt ra khỏi những định hướng, chính sách cơ bản cũng như truyền thống, bản sắc quốc gia, dân tộc.

2. Hoạt động của cơ chế tản quyền

a. Lịch sử phát triển mô hình tản quyền

Tại Pháp, cơ chế tản quyền đã có một lịch sử phát triển lâu dài:

- Dưới chế độ quân chủ, tản quyền đã được thực hiện thông qua các pháp quan, đại diện cho Nhà nước, giám hộ ở từng lãnh địa.

- Khi nền cộng hòa được thiết lập, chức vụ tỉnh trưởng (préfet) chính thức xuất hiện lần đầu tiên. Đến nay, tỉnh trưởng vẫn là một trong những thiết chế tản quyền của Nhà nước tại địa phương. Hai Nghị quyết ngày 25/03/1852 và 13/04/1861 đã mở rộng vai trò của tỉnh trưởng so với pháp quan giám hộ trước kia, bằng việc bổ sung một số thẩm quyền được ủy nhiệm từ Tổng thống và các bộ trưởng. Theo quan điểm của thời kỳ đó thì “quản trị có thể từ xa nhưng giám sát thì càng gần càng tốt”

- Luật Defferre ngày 02/03/1982 lần đầu tiên thiết lập nguyên tắc phân quyền trong tổ chức quyền lực hành chính nhà nước, theo đó các địa phương được quyền bầu lên bộ máy đứng đầu. Thiết chế này đại diện lợi ích địa phương, chịu trách nhiệm quản lý và tương đối độc lập so với hành chính trung ương. Sự ra đời của nguyên tắc phân quyền kéo theo việc mở rộng thẩm quyền của thiết chế tản quyền. Đây được xem là nhu cầu tất yếu trong mắt các chính trị gia thời kỳ đó.  

- Luật tổ chức chính quyền địa phương ngày 06/02/1992 khẳng định tản quyền là một trong những nguyên tắc của tổ chức hành chính Pháp 

Có thể nói dưới nền đệ ngũ cộng hòa (thể chế chính trị ở thời điểm hiện tại), tản quyền thực sự phát triển, là thành tố cơ bản của nền hành chính. Dù quyền tự quyết của các cơ quan dân cử địa phương được mở rộng và đẩy mạnh, đặc biệt trong những năm trở lại đây, nước Pháp khẳng định một nền Cộng hòa thống nhất. Đây là cơ sở để chúng ta có thể tham khảo mô hình quản trị này. Bởi ở Việt Nam, Hiến pháp cũng ghi nhận quyền lực nhà nước thống nhất là nguyên tắc quan trọng bậc nhất trong quản lý nhà nước và xã hội.

b. Hoạt động của cơ chế tản quyền 

Chúng ta cùng nghiên cứu về hệ thống và cách thức vận hành của mô hình tản quyền (b). Nhưng vì bài viết tập trung vào vấn đề kiểm soát, các văn bản thuộc đối tượng kiểm tra sẽ được nói đến trước tiên (a).

* Đối tượng của hoạt động kiểm soát

Trong vấn đề kiểm tra văn bản hành chính địa phương, luật pháp Pháp phân biệt hai loại văn bản. Loại một là những văn bản ít quan trọng mà chính quyền địa phương có thể chủ động và tự do trong việc ban hành hay thực hiện, gồm các hợp đồng dân sự và các dự án đấu thầu quy mô nhỏ (luật quy định cụ thể giá trị tối đa của dự án). Loại thứ hai là những văn bản quan trọng, việc trình để cơ quan tản quyền kiểm tra tính hợp pháp trở thành nghĩa vụ bắt buộc. Loại này bao gồm:

- Văn bản quy phạm pháp luật địa phương: là quyết định của thị trưởng xã, nghị quyết của Ủy ban thường trực hội đồng tỉnh và Ủy ban thường trực hội đồng vùng.

- Quyết định liên quan đến an ninh, trật tự, công cộng: là các quyết định đặc biệt trong lĩnh vực an ninh, trật tự, công cộng, ví dụ quyết định tuyên bố tình trạng khẩn cấp, quyết định liên quan đến việc chống khủng bố, thiên tai, tự nhiên. Chủ thể ban hành là Thị trưởng (đối với cấp xã) và Hội đồng tỉnh (đối với cấp tỉnh). Đối với cấp vùng, Trung ương sẽ chịu trách nhiệm ban hành các quyết định trong lĩnh vực này

- Một số hợp đồng: phổ biến nhất là các hợp đồng đầu tư công ích, các dự án đấu thầu phục vụ nhu cầu chung của người dân (điện, đường, trường, trạm)

- Quyết định liên quan đến cán bộ, công chức: quyết định về chế độ, chính sách, khen thưởng, kỷ luật đối với cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính ở địa phương.

Một số quyết định về vấn đề tài chính: Một số quyết định quan trọng liên quan đến tài chính công và kế toán được ban hành bởi Thị trưởng, Chủ tịch Hội đồng tỉnh và Chủ tịch Hội đồng vùng.

Một số thủ tục hành chính: Nó bao gồm các giấy phép quan trọng như giấy phép xây dựng, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các văn bản quan trọng khác trong lĩnh vực quy hoạch.

Chúng ta có thể thấy trong lĩnh vực kiểm tra, giám sát, sự can thiệp của cơ quan trung ương ở Pháp là tương đối quan trọng, tác động tới rất nhiều lĩnh vực của hành chính. 

* Hệ thống và cách thức vận hành mô hình 

Cấu trúc bộ máy tản quyền ở Pháp được xây dựng dựa trên phân bố địa giới hành chính, theo đó:

- Vùng trưởng là người đại diện của Trung ương tại vùng, đại diện cho Tổng thống và tất cả thành viên Chính phủ, đảm bảo sự tuân thủ pháp luật thông qua việc giám sát, kiểm tra các văn bản cấp vùng. Theo Khoản 1 Điều 4141 Bộ Luật khung về chính quyền địa phương, các quyết định, văn bản ban hành bởi Hội đồng vùng (cơ quan dân cử vùng) và các tổ chức sự nghiệp khác trong vùng được chuyển đến vùng trưởng để kiểm soát tính hợp pháp. Vùng trưởng có trụ sở làm việc cũng như một bộ máy giúp việc riêng.

- Tỉnh trưởng là người đại diện của Trung ương tại tỉnh - cấp độ hành chính dưới vùng. Hiện nay ở Pháp có 96 tỉnh. Theo Khoản 1 Điều 3131 Luật khung về chính quyền địa phương, các quyết định, văn bản ban hành bởi Hội đồng tỉnh (cơ quan dân cử tỉnh) và các tổ chức sự nghiệp khác trong tỉnh được chuyển đến tỉnh trưởng để kiểm soát tính hợp pháp. Tương tự Vùng trưởng, Tỉnh trưởng có trụ sở làm việc và bộ máy giúp việc riêng.

- Cơ cấu tổ chức hành chính xã - cấp hành chính nhỏ nhất có sự khác biệt cơ bản so với cấp tỉnh và vùng: Người đứng đầu bộ máy - Thị trưởng giữ vai trò kép: vừa chỉ đạo hoạt động hành chính, giữ chức chủ tịch hội đồng xã, đồng thời là người đại điện của Trung ương tại xã. Xuất phát từ yếu tố này, thị trưởng nhân danh Nhà nước trung ương chỉ thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể, đó là công bố luật, pháp lệnh tại xã; tổ chức công tác bầu cử; hợp pháp hóa chữ ký của các cán bộ có thẩm quyền tại xã. Việc kiểm soát tính hợp pháp của các văn bản cấp xã được thực hiện bởi cơ quan tản quyền cấp trên, tức Tỉnh trưởng. 

Trước năm 1982, việc kiểm soát được thực hiện theo cơ chế tiền kiểm: Các văn bản của chính quyền địa phương được giám sát, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trước khi ban hành và đây được xem là điều kiện để văn bản có hiệu lực. Theo cách gọi của Pháp, thời kỳ này các cơ quan tản quyền được gọi là thiết chế giám hộ hành chính (tutelle administrative), bởi vai trò tương đương với người giám hộ trong luật dân sự. Sau khi tiến hành cải cách hành chính vào năm 1982, bằng việc phân quyền và trao khả năng tự chủ quản trị cho chính quyền địa phương (libre administration), các thiết chế tản quyền thực hiện việc hậu kiểm. Các cơ quan địa phương được chủ động trong việc ban hành văn bản để phục vụ nhu cầu quản lý của mình. Ngoài ra, việc kiểm soát chỉ thực hiện theo tiêu chí hợp pháp, thay vì cả tính hợp lý như trước năm 1982.

Các văn bản này, sau khi ban hành, được chuyển đến cơ quan tản quyền để kiểm định tính hợp pháp tùy theo cấp độ hành chính. Thời hạn là 15 ngày, kể từ ngày ký kết. Ngoài toàn văn văn bản, trong một số trường hợp cơ quan kiểm tra sẽ yêu cầu bổ sung các giấy tờ liên quan để giúp cho quá trình kiểm tra có hiệu quả. Ngoài ra, luật pháp cho phép việc thực hiện chuyển hồ sơ theo hình thức điện tử theo các quy định của Nghị định số 2005-324 ngày 07/4/2005. Sau khi được gửi, văn bản có thể ngay lập tức có hiệu lực thi hành. Thời hạn xử lý văn bản được chuyển đến là 2 tháng. Nếu phát hiện có sai phạm, cơ quan tản quyền có thể yêu cầu chủ thể ban hành sửa đổi một phần hoặc toàn bộ văn bản cũng như xem xét việc rút lại văn bản, trong trường hợp cần thiết, có thể ra quyết định đình chỉ việc thi hành văn bản đó và trình tòa án hành chính quyết định. Tòa án xem xét và tài phán tính hợp pháp. Trong trường hợp có đủ căn cứ kết luận văn bản vi phạm pháp luật, tòa án sẽ ra phán quyết để bãi bỏ. Như vậy, có thể thấy trong quy trình kiểm soát này, vai trò quyết định nằm ở cơ quan tư pháp, thể hiện nguyên tắc tam quyền phân lập và kiểm soát lẫn nhau do chính nước Pháp xây dựng và gìn giữ hàng trăm năm nay.

Nếu việc chuyển văn bản để kiểm soát tính hợp pháp là nghĩa vụ của các cơ quan địa phương thì quy định các biện pháp cho trường hợp không tuân thủ nghĩa vụ này là hết sức quan trọng. Theo nguyên tắc, văn bản hành chính địa phương sẽ không có hiệu lực cho đến khi được gửi đến cơ quan tản quyền. Đó là điểm mới so với thời kỳ trước cải cách năm 1982, khi văn bản phải đợi quá trình kiểm tra hoàn tất mới có hiệu lực.

Tuy nhiên, sự chậm trễ hoặc không chuyển văn bản không dẫn đến việc văn bản bất hợp pháp. Hậu quả chỉ là văn bản chưa có hiệu lực thi hành. Trong trường hợp này, nếu cơ quan tản quyền muốn “tuýt còi” thì chỉ có thể áp dụng hình thức đình chỉ việc thi hành chứ không thể bãi bỏ văn bản. 

Việc bãi bỏ chỉ xảy ra trong trường hợp văn bản bất hợp pháp. Liên quan đến vấn đề thời hiệu, văn bản sẽ chỉ bất hợp pháp trong trường hợp nó quy định thời điểm có hiệu lực trước ngày chuyển đến cơ quan tản quyền. Ví dụ, Nghị quyết hội đồng tỉnh quy định văn bản có hiệu lực ngày 20/01/2018 nhưng ngày 22/01/2018 văn bản mới được chuyển đi. Trong trường hợp này, điều khoản quy định thời điểm có hiệu lực ngày 20/01/2018 là căn cứ kết luận văn bản bất hợp pháp.

Theo thống kê, mỗi năm có khoảng 8000 văn bản cấp địa phương bị bãi bỏ theo quy trình trên.

3. Kết luận 

Khi tham chiếu một mô hình nước ngoài, những gì chúng ta quan tâm là mô hình đó có tính ứng dụng đến đâu nếu đặt trong bối cảnh Việt Nam. Mỗi quốc gia có triết lý vận hành khác nhau. Dẫu vậy, những điểm tương đồng trong văn hóa pháp lý đã giúp pháp luật Việt Nam tiếp nhận những nội dung, tinh thần của pháp luật Pháp. Điều này đã được thể hiện đậm nét trong lịch sử lập pháp của nước ta, qua các bộ Luật dân sự, Luật thương mại.

Khoa học luật hành chính Pháp với một quá trình phát triển hàng trăm năm là tập hợp của rất nhiều triết lý, phương thức quản trị. Tất cả những điều này lại được chiêm nghiệm trên thực tế với hàng trăm án lệ mỗi năm. Đó là những kiến thức, kinh nghiệm bổ ích mà luật hành chính công Việt Nam có thể xem xét tham khảo.

Kiểm tra, giám sát hành chính theo mô hình tản quyền của Pháp là sự kết hợp giữa kiểm soát trong và kiểm soát ngoài: Một mặt, nó được vận hành bởi các cơ quan hành chính, mặt khác, vai trò quyết định đối với văn bản vi phạm thuộc về cơ quan tư pháp. Ngoài ra, nó được xem như mô hình giám sát tại chỗ với sự hiện diện của một thiết chế đặc phái của Trung ương tại địa phương. Ở Việt Nam, để áp dụng được mô hình này thì trước tiên chúng ta cần đặt lại vấn đề cải cách hành chính, cụ thể là phân chia quyền lực theo chiều dọc. Khi thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương còn nhập nhằng, khó phân định, thiết lập một cơ chế kiểm soát tương tự mô hình tản quyền ở Pháp là rất khó khăn. Giống như khi có 10 nhiệm vụ, nếu như cả 10 nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của hai chủ thể A và B thì việc giám sát, kiểm tra giữa A và B là rất khó. Nếu ta phân tách cho A 6 nhiệm vụ, B 4 nhiệm vụ thì A có thể kiểm tra, giám sát B. Phạm vi của việc kiểm soát giới hạn trong 4 nhiệm vụ mà B được phân quyền. Sự thống nhất của hệ thống pháp luật đặt ra yêu cầu kiểm soát tính hợp pháp trong tất cả các văn bản, quyết định của cơ quan công quyền, từ những cấp quản lý nhỏ nhất. Do vậy, thiết kế một mô hình giám sát hành chính địa phương là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất trong xây dựng nhà nước pháp quyền.