1. Khái niệm về quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra

Quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra được hiểu là các chủ thể trong hoạt động thanh tra đưa ra những yêu cầu, đòi hỏi, đề nghị với đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan cung cấp văn bản, hồ sơ được các cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý nhằm phục vụ cho hoạt động thanh tra.

Về đặc điểm, quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra có những đặc điểm, tính chất của quyền hành pháp được trao cho các cơ quan thanh tra và người tiến hành thanh tra trong hoạt động thanh tra. Các chủ thể tiến hành thanh tra được quy định cụ thể trong pháp luật thanh tra, từ Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra. Các chủ thể này nhân danh Nhà nước buộc đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan phải thực hiện các yêu cầu, kiến nghị hoặc các quyết định về thanh tra. “Thực chất đây là những quyền nhằm bảo đảm cho các chủ thể thanh tra có đủ điều kiện, khả năng để hoàn thành nhiệm vụ, duy trì trật tự, kỷ cương xã hội và bảo đảm những quyền cơ bản của con người”[1].

Ở mức độ thực hiện quyền, quyền yêu cầu có đặc điểm của các quyền trong hoạt động hành chính nhà nước, nó mang tính chất mệnh lệnh hành chính từ một bên được pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện, còn bên kia có nghĩa vụ phải chấp hành trong một khoảng thời gian nhất định. Việc thực hiện quyền từ phía chủ thể thanh tra chưa trực tiếp làm dịch chuyển hay tác động đến quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng thanh tra, chính vì vậy, đối tượng thanh tra phải có nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu theo yêu cầu của các chủ thể tiến hành thanh tra. Trong trường hợp chưa cung cấp được theo đúng thời hạn, nội dung được yêu cầu thì đối tượng thanh tra phải có nghĩa vụ báo cáo lý do với chủ thể yêu cầu cung cấp thông tin. Trong trường hợp đối tượng thanh tra, đối tượng có quyền và nghĩa vụ liên quan không thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu thì các chủ thể này có quyền kiến nghị với Người ra quyết định thanh tra áp dụng các biện pháp hành chính để bảo đảm việc thực hiện quyền trên thực tế.

Tóm lại, quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra là một loại quyền trong nhiều quyền được pháp luật thanh tra trao cho các chủ thể trong hoạt động thanh tra nhằm thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Quyền yêu cầu cung cấp thông tin có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp tới kết quả của hoạt động thanh tra vì đây là thông tin đầu vào phục vụ cho Đoàn thanh tra xem xét, đánh giá, kiến nghị xử lý đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.

2. Các yếu tố tác động đến việc thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra

Thứ nhất, cơ sở pháp lý

Cơ sở pháp lý là yếu tố quan trọng nhất tác động trực tiếp đến việc thực hiện quyền. Việc pháp luật quy định về quyền chỉ là tiền đề để các chủ thể trong hoạt động thanh tra thực hiện, vấn đề là phải có các quy định về bảo đảm thực hiện quyền (chế tài khi đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan không thực hiện và thực hiện không đầy đủ); quy định về trình tự, thủ tục thực hiện quyền; quy định về cơ chế quản lý, khai thác và sử dụng hồ sơ, tài liệu.

 Trong hoạt động thanh tra, việc cung cấp hồ sơ, tài liệu đầy đủ, kịp thời theo yêu cầu của Đoàn thanh tra là đầu vào quan trọng để Đoàn thanh tra thực hiện nhiệm vụ. Để đạt được tính mục đích nêu trên, pháp luật điều chỉnh về vấn đề này phải dự liệu được hết các tình huống phát sinh trên thực tế nhằm điều chỉnh đối với cả chủ thể thực hiện quyền và nghĩa vụ của đối tượng thực hiện.

Đối với chủ thể thực hiện quyền, pháp luật thanh tra phải quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục thực hiện quyền, điều này nhằm hạn chế tính tuỳ tiện, áp đặt, gây khó khăn cho đối tượng thanh tra, nhưng mặt khác, nó là cơ sở để áp dụng các chế tài xử lý đối với trường hợp không thực hiện yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu. Mặt khác, pháp luật về thanh tra phải quy định trách nhiệm của các chủ thể tiến hành thanh tra về việc quản lý, khai thác, sử dụng thông tin, tài liệu trong trong trường hợp thất lạc, hư hỏng, lộ lọt thông tin, tài liệu làm ảnh hưởng đến hoạt động của đối tượng thanh tra.

Về phía đối tượng thanh tra và các cơ quan, tổ chức, đơn vị có liên quan, pháp luật thanh tra phải có chế tài nghiêm khắc khi họ không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu của Đoàn thanh tra. Vì trên thực tế, các chủ thể này đều nhận thức được rằng, nếu cung cấp đầy đủ, kịp thời thông tin, tài liệu theo yêu cầu của Đoàn thanh tra sẽ “giúp” cho hoạt động thanh tra nhanh chóng tìm ra những sai phạm của chính họ, vì vậy về nguyên tắc các chủ thể này sẽ cố tình làm chậm lại quá trình cung cấp hồ sơ, tài liệu, khi đó với thời hạn của cuộc thanh tra có hạn, Đoàn thanh tra sẽ khó có đầy đủ cơ sở để đưa ra các nhận định, đánh giá và kết luận. Do đó, chế tài xử lý nghiêm khắc đối với trường hợp cố tình không cung cấp, hoặc cung cấp không đầy đủ, kịp thời sẽ là cơ chế bảo đảm thực hiện quyền này trên thực tế, ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực hiện quyền trên thực tế.

Thứ hai, nhận thức của chủ thể có liên quan

Trước tiên, đó là nhận thức của các chủ thể tiến hành thanh tra. Các chủ thể này phải có nhận thức đúng đắn, đầy đủ về thực hiện quyền, không có tư tưởng sách nhiễu, làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng thanh tra thông qua việc thực hiện quyền. Để cho đối tượng thanh tra cung cấp hồ sơ, tài liệu theo mục đích, yêu cầu của mình thì các chủ thể tiến hành thanh tra phải xây dựng được đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo; nội dung đề cương cần phải chi tiết, có phụ lục kèm theo (nếu có); phải gửi trước cho đối tượng thanh tra một khoảng thời gian nhất định để họ có thời gian chuẩn bị; không được yêu cầu cung cấp những thông tin, tài liệu không liên quan đến nội dung thanh tra; hạn chế yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu nhiều lần đối với những thông tin, tài liệu cần phải có quá trình tổng hợp từ các nguồn khác nhau… Nhận thức đúng đắn của chủ thể tiến hành thanh tra sẽ giúp cho đối tượng thanh tra nhìn nhận, đánh giá được tính khách quan, liêm chính của cán bộ thanh tra trong quá trình tiến hành thanh tra, sẽ tác động đến nhận thức của họ trong quá trình cung cấp hồ sơ, tài liệu.

Nhận thức của đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng có liên quan có vai trò, ý nghĩa quyết định đến việc cung cấp thông tin, tài liệu theo đúng yêu cầu của Đoàn thanh tra. Các chủ thể này luôn có xu hướng né tránh, che dấu những vi phạm của mình (nếu có) nên họ luôn muốn kéo dài việc cung cấp thông tin, tài liệu bằng cách cung cấp không đầy đủ, kịp thời. Việc hợp tác của họ với Đoàn thanh tra về nguyên tắc sẽ giúp cho Đoàn thanh tra đạt được mục đích đề ra, nên nhận thức của các chủ thể này có ý nghĩa quyết định đến việc cung cấp hồ sơ, tài liệu. Nhận thức của các chủ thể này có thể được thay đổi, tác động bằng chính hành vi thực hiện quyền của đối tượng thanh tra, bằng chính các quy định pháp luật điều chỉnh về vấn đề này, hay nhận thức của Thủ trưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị là cấp trên trực tiếp của họ. Các yếu tố này có ảnh hưởng đến nhận thức chung của đối tượng thanh tra, ảnh hưởng đến việc cung cấp hồ sơ, tài liệu.

Thứ ba, năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ thanh tra

Năng lực, trình độ của cán bộ thanh tra trong việc thực hiện quyền thể hiện ở việc đưa ra các nội dung thông tin, tài liệu trong đề cương thanh tra, các thông tin, tài liệu được yêu cầu cung cấp có phù hợp với nội dung thanh tra hay không, có trực tiếp phục vụ cho việc kiểm tra, xác minh để đưa ra các nhận định, đánh giá hay không phụ thuộc vào cán bộ thanh tra. Nếu cán bộ thanh tra có năng lực, trình độ thì trên cơ sở Kế hoạch tiến hành thanh tra, họ phải xây dựng được đề cương chi tiết yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo (có thể kèm theo các phụ lục) với các nội dung, dữ liệu đầy đủ nhằm phục vụ cho hoạt động thanh tra; xây dựng kế hoạch kiểm tra, xác minh nhằm thu thập thông tin, tài liệu đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng có liên quan, nhất là các cơ quan, tổ chức, đơn vị này không nằm trên địa bàn thanh tra, cần phải có thời gian tiến hành kiểm tra, xác minh; phải nắm bắt được chính xác những thông tin, tài liệu do cơ quan, tổ chức, đơn vị nào đang quản lý để yêu cầu cung cấp; phải có kế hoạch quản lý hồ sơ, tài liệu bảo đảm không thất lạc, hư hỏng tài liệu hay lộ lọt thông tin… Nếu không đảm bảo các yêu cầu nêu trên thì rất có thể cán bộ thanh tra sẽ yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp hồ sơ, tài liệu làm nhiều lần nhưng hồ sơ, tài liệu không đầy đủ, chính xác; Đoàn thanh tra không có đủ thời gian để tiến hành kiểm tra, xác minh với các đối tượng có liên quan… điều này ảnh hưởng trực tiếp tới kết quả của hoạt động thanh tra.

3. Giải pháp, kiến nghị

3.1. Giải pháp, kiến nghị về hoàn thiện pháp luật

a) Quy định chi tiết các trường hợp đối tượng thanh tra được quyền từ chối cung cấp thông tin, tài liệu.

Pháp luật thanh tra hiện tại quy định đối tượng thanh tra có nghĩa vụ cung cấp kịp thời, đầy đủ, chính xác thông tin, tài liệu theo yêu cầu của Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực của thông tin, tài liệu đã cung cấp. Quy định này tương ứng với quyền của các chủ thể trong hoạt động thanh tra, đó là quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra vẫn còn có những tồn tại, hạn chế. Vì vậy, cần cụ thể các trường hợp đối tượng thanh tra được quyền từ chối cung cấp thông tin, tài liệu, cụ thể là các trường hợp: Việc thực hiện quyền không tuân theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định (về thời hạn, chủ thể, biểu mẫu…); yêu cầu cung cấp thông tin vượt quá phạm vi, nội dung thanh tra; thông tin, tài liệu thuộc bí mật công tác, bí mật kinh doanh… Việc cụ thể hoá các trường hợp được quyền từ chối cung cấp thông tin sẽ giúp cho các chủ thể trong hoạt động thanh tra nhận thức đúng đắn về việc thực hiện quyền của mình, góp phần phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động thanh tra.

b) Quy định thẩm quyền xử lý và các biện pháp chế tài xử lý hành vi vi phạm trong hoạt động thanh tra.

Luật Thanh tra cần quy định thẩm quyền xử lý và chế tài xử lý đối với đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, đơn vị là đối tượng có liên quan khi các chủ thể này không hợp tác, từ chối cung cấp thông tin, tài liệu khi được Đoàn thanh tra yêu cầu cung cấp theo đúng trình tự, thủ tục được pháp luật thanh tra quy định; nội dung thông tin, tài liệu có liên quan trực tiếp tới hoạt động thanh tra và trong phạm vi quản lý của chủ thể này. Hiện nay, pháp luật thanh tra mới chỉ quy định Người ra quyết định thanh tra có thẩm quyền kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ công tác và xử lý đối với cán bộ, công chức, viên chức cố ý cản trở việc thanh tra hoặc không thực hiện yêu cầu, kiến nghị, quyết định thanh tra. Theo quy định nêu trên, thẩm quyền này chỉ là “kiến nghị” với người có thẩm quyền (thường là cấp trên trực tiếp của đối tượng thanh tra), việc thực hiện thẩm quyền này lại phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có việc chủ thể được kiến nghị áp dụng các biện pháp kỷ luật có liên quan đến nội dung thanh tra hay không. Nếu họ có liên quan trực tiếp đến các sai phạm được phát hiện thì việc xử lý đối với cấp dưới thuộc quyền quản lý sẽ rất khó khăn.

Mặt khác, chế tài này mới chỉ bó hẹp trong khu vực nhà nước, áp dụng đối với cán bộ, công chức, viên chức. Đối với khu vực tư, trong đó là các doanh nghiệp thì biện pháp chế tài này khó có thể áp dụng. Do đó, cần quy định chi tiết các biện pháp chế tài, bao gồm cả xử lý kỷ luật hành chính; áp dụng các biện pháp chế tài trong hoạt động kinh doanh (công khai danh tính doanh nghiệp vi phạm trên các phương tiện thông tin đại chúng; cấm tham gia đấu thầu đối với các gói thầu do các cơ quan nhà nước làm chủ đầu tư; kiến nghị tạm dừng dự án đang triển khai, kiến nghị thu hồi giấy phép kinh doanh…). Tuỳ theo tính chất, mức độ và đối tượng vi phạm, pháp luật thanh tra quy định thẩm quyền xử lý cho Người ra quyết định thanh tra, Thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc quyền kiến nghị chủ thể có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý.

c) Ban hành Thông tư về lập, quản lý hồ sơ thanh tra.

Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra có quy định Tổng Thanh tra Chính phủ hướng dẫn việc lập, bàn giao, quản lý, sử dụng hồ sơ thanh tra (khoản 3, Điều 43). Trong khi đó, Quy chế lập, quản lý hồ sơ thanh tra, hồ sơ giải quyết khiếu nại, hồ sơ giải quyết tố cáo đã được Thanh tra Chính phủ ban hành từ năm 2007[2]. Quy chế hiện có nhiều điểm chưa phù hợp như: Chưa quy định hồ sơ thanh tra bao gồm cả những tài liệu dưới dạng file mềm và cách thức lưu trữ, quản lý, khai thác đối với loại hồ sơ này; chưa quy định trách nhiệm, thời hạn bàn giao hồ sơ, tài liệu thanh tra của các chủ thể (Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra) khi chưa đóng hồ sơ đã về hưu, chuyển công tác; chưa quy định các biện pháp quản lý, sử dụng đối với hồ sơ, tài liệu thuộc danh mục tài liệu mật… Để khắc phục những tồn tại, hạn chế nêu trên, Thanh tra Chính phủ cần ban hành Thông tư mới hướng dẫn về lập, quản lý hồ sơ thanh tra.

3.2.Giải pháp, kiến nghị về bảo đảm thực hiện quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra

a) Nâng cao nhận thức của các chủ thể trong thực hiện quyền và trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu.

Đối với cán bộ thanh tra, các chủ thể tham gia vào hoạt động thanh tra cần phải nâng cao nhận thức, tính chuyên nghiệp trong hoạt động. Mục đích quan trọng của hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị sửa đổi, bổ sung; phát huy nhân tố tích cực… mà không chỉ tập trung tìm ra sai phạm, khuyết điểm để xử lý. Do đó, việc thực hiện quyền trong hoạt động thanh tra nói chung và quyền yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu nói riêng, cán bộ thanh tra cần có nhận thức đầy đủ về thẩm quyền, trách nhiệm của mình, không thể lấy thẩm quyền được pháp luật trao cho mình là công cụ thực hiện mục đích cá nhân, thực hiện hành vi nhũng nhiễu, gây khó khăn cho đối tượng thanh tra.

Mặt khác, cán bộ thanh tra cũng cần nâng cao tính chuyên nghiệp trong hoạt động thông qua việc dự liệu các thông tin khi xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo, hạn chế yêu cầu bổ sung; xây dựng kế hoạch kiểm tra, xác minh khi cần tiến hành kiểm tra, xác minh đối với các thông tin, tài liệu cần làm rõ; có kế hoạch chi tiết và gửi trước lịch làm việc, nội dung làm việc với đối tượng thanh tra để họ có thời gian chuẩn bị… Việc nâng cao nhận thức và tính chuyên nghiệp trong hoạt động thanh tra sẽ tác động đến nhận thức, sự hợp tác của đối tượng thanh tra trong việc cung cấp thông tin, tài liệu.

Đối với đối tượng thanh tra, đối tượng có liên quan trong hoạt động thanh tra, các chủ thể này cần nhận thức đầy đủ trách nhiệm của mình trong việc hợp tác với Đoàn thanh tra. Việc hợp tác với các chủ thể tiến hành thanh tra sẽ giúp cho họ có đầy đủ thông tin, tài liệu về quá trình thực hiện nhiệm vụ, trong đó có những khó khăn, vướng mắc từ thực tiễn, từ sự không phù hợp của các quy định pháp luật… qua đó, Đoàn thanh tra có sự nhìn nhận, đánh giá khách quan, toàn diện hơn. Việc cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu là quá trình thực hiện quyền giải trình về những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra của đối tượng thanh tra. Vì vậy, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu vừa giúp cho hoạt động thanh tra đạt được mục đích đề ra, giúp cho đối tượng thanh tra thực hiện đầy đủ quyền của mình được pháp luật thanh tra quy định.

b) Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, khai thác thông tin, tài liệu trong hoạt động thanh tra.

Hiện nay, thông tin, tài liệu do đối tượng thanh tra cung cấp chủ yếu là tài liệu dưới dạng file cứng, rất ít tài liệu được quản lý, sử dụng dưới dạng file mềm. Việc quản lý, sử dụng tài liệu dưới dạng file cứng gây khó khăn cho các Đoàn thanh tra vì không có nơi lưu trữ, bảo quản, nên có thể xảy ra hư hỏng, mất tài liệu. Trong khi đó, thực hiện nghĩa vụ cung cấp thông tin, tài liệu, đối tượng thanh tra phải cung cấp cho Đoàn thanh tra 01 bộ hồ sơ, tài liệu về các loại thông tin, tài liệu được yêu cầu, điều này gây lãng phí về nguồn lực cho đối tượng thanh tra. Do đó, cần tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động thanh tra, từ việc xây dựng cơ sở dữ liệu chung về thanh tra (trong đó có dữ liệu về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức, đơn vị); tin học hoá quy trình tiến hành thanh tra; đầu tư hạ tầng công nghệ thông tin, trang thiết bị cho để các Đoàn thanh tra hạn chế đi thanh tra trực tiếp mà có có thể làm việc tại Trụ sở cơ quan thanh tra khi tiến hành thanh tra.