1. Giải quyết khiếu nại, khiếu kiện - những phương thức không thể thiếu trong kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp

 

Nguyên tắc tổ chức và vận hành của nhà nước pháp quyền đòi hỏi quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể phải được bảo vệ; phải giới hạn và kiểm soát được quyền lực của nhà nước, hạn chế việc Nhà nước xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân. Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua các quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Mặc dù các quyền này được đặt trong cơ chế kiểm tra, giám sát nhưng quá trình thực thi không tránh sự xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân. Khi việc thực thi quyền lực nhà nước lệch khỏi quỹ đạo phục vụ dân chủ và bảo đảm dân chủ thì cần có cơ chế hữu hiệu để phát hiện, kết luận về tính đúng, sai và có biện pháp chấn chỉnh kịp thời. Chế độ dân chủ cũng ghi nhận và tạo lập cơ chế để các tổ chức, cá nhân có quyền phản ứng lại đối với những vi phạm từ việc thực thi quyền lực nhà nước, cụ thể là phản ứng đối với các quyết định, hành vi được thực hiện trong quá trình thực thi quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. 

 

Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính, được thực hiện thông qua hoạt động chấp hành, điều hành trong mối quan hệ giữa các chủ thể được giao thẩm quyền quản lý và đối tượng chịu sự quản lý. Các chủ thể được trao quyền hành pháp bao gồm hệ thống cơ quan hành chính và nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân khác, trải rộng từ Trung ương đến địa phương. Trong thực hiện thẩm quyền được giao, các chủ thể đó có thể xâm phạm đến quyền và lợi ích của công dân thông qua việc ban hành các quyết định hoặc thực hiện hành vi bất hợp pháp, bất hợp lý. Vì vậy, trong việc thực thi ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, khả năng xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức và cá nhân trong việc thực thi quyền hành pháp là phổ biến hơn cả. 

 

Thực thi quyền hành pháp (quyền lập quy và quyền hành chính), các chủ thể được trao quyền thực hiện nhiều hoạt động có thể xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân như: ban hành chính sách; lãnh đạo, chỉ đạo, kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật; áp dụng pháp luật…. Dù thực hiện bất kỳ hành động nào thì hình thức biểu hiện ra bên ngoài cũng chỉ tồn tại dưới hai dạng là quyết định hành chính và hành vi hành chính. Trong đó, quyết định hành chính là quyết định được thể hiện dưới dạng văn bản của chủ thể được trao quyền hành pháp (quyền lập quy và quyền hành chính) khi thực thi nhiệm vụ được giao theo thẩm quyền. Quyết định hành chính bao gồm cả quyết định chứa quy phạm và quyết định hành chính cá biệt. Hành vi hành chính là hành vi của các chủ thể được trao quyền hành pháp trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao và thể hiện dưới dạng hành động hoặc không hành động. Sự phản ứng của công dân đối với các vi phạm trong thực thi quyền hành pháp biểu hiện ra bên ngoài bằng sự phản ứng trực tiếp đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Vì phạm vi tác động rộng lớn của quyền hành pháp nên sự phản ứng trở lại của đối tượng quản lý đối với sự vi phạm trong thực thi quyền hành pháp cũng thường xuyên xảy ra.

 

Trong thực thi quyền lực nhà nước nói chung và quyền hành pháp nói riêng, đối tượng quản lý luôn ở vị trí yếu thế, cần được bảo vệ. Vì lẽ đó, thể chế dân chủ luôn ghi nhận cho các tổ chức, cá nhân phản ứng lại trước sự vi phạm này - đó là quyền khiếu nại. Trên bình diện rộng, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính là những phương thức không thể thiếu để kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp (nhất là đối với quyền hành chính). Thông qua đó, các cơ quan có thẩm quyền xem xét, đưa ra kết luận về tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Tòa án đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. 

 

2. Thực tiễn cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hiện nay

 

Hiện nay, cơ sở pháp lý chủ yếu để giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính hiện nay là Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ thực tiễn giải quyết khiếu nại, khiếu kiện cho thấy vẫn có một số vấn đề bất cập đang đặt ra cả về phương diện lý luận và thực tiễn. Cụ thể là:

 

2.1. Về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

 

So với trước đây, thủ tục giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật Khiếu nại đã có tiến bộ đáng kể. Quy định thủ tục hành chính không còn là giai đoạn “tiền tố tụng”, điều đó mở rộng cơ hội khởi kiện, cho phép công dân khởi kiện vụ án hành chính ra tòa án trong bất kỳ giai đoạn nào. Bên cạnh đó, các thủ tục giải quyết khiếu nại cũng đơn giản, hiệu quả hơn; tính công khai, minh bạch trong giải quyết khiếu nại hành chính được tăng cường; tạo điều kiện để huy động sự tham gia của những người có chuyên môn sâu là các chuyên gia, những người có trình độ chuyên môn cao hoặc các nhà quản lý trong giải quyết khiếu nại hành chính bằng việc cho phép người giải quyết khiếu nại lần hai có quyền “tham khảo ý kiến của Hội đồng tư vấn khi xét thấy cần thiết” (điểm đ, khoản 1, Điều 15 Luật Khiếu nại 2011).
Mặc dù có những điểm tiến bộ, nhưng thủ tục hành chính bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân vẫn còn những hạn chế. Nhiều hạn chế, bất cập đã được phát hiện trong quá trình thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 nhưng chưa được sửa đổi, bổ sung kịp thời. Cụ thể là:

 

Thứ nhất, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính chưa khắc phục được tình trạng thiếu khách quan của người có thẩm quyền giải quyết. Việc khiếu nại hành chính hiện nay do Thủ trưởng cơ quan hành chính giải quyết trên cơ sở tham mưu của cơ quan chuyên môn hoặc cơ quan thanh tra. Thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai, dễ dẫn đến việc giải quyết vụ việc thiếu khách quan, thậm chí có sự bao che, dung túng trong giải quyết khiếu nại hành chính. 

 

Thứ hai, về thủ tục, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính chưa gắn với thủ tục tiếp công dân và xử lý đơn, chưa cụ thể hóa việc giải quyết khiếu nại hành chính của các cơ quan tổ chức, cá nhân khác; thời hạn giải quyết khiếu nại không phù hợp.

 

Bên cạnh đó, việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại hành chính có hiệu lực pháp luật còn gặp nhiều khó khăn. Đây cũng là hạn chế được phát hiện từ trong giai đoạn thực hiện Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 nhưng chưa được khắc phục triệt để, dẫn đến nhiều trường hợp khiếu nại chính đáng của người dân đã được cấp có trách nhiệm giải quyết và ra quyết định đúng pháp luật nhưng không được cơ quan hành chính Nhà nước thi hành hoặc đùn đẩy, kéo dài.

 

2.2. Về cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính

 

Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đánh dấu một bước thay đổi lớn trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính đó là đã mở rộng thẩm quyền của tòa án trong giải quyết các vụ án hành chính bằng việc quy định các loại quyết định hành chính, hành vi hành chính được khởi kiện ra tòa án vừa theo phương pháp liệt kê, vừa theo phương pháp loại trừ. Thẩm quyền giải quyết sơ thẩm của tòa án cấp huyện và cấp tỉnh trong khiếu kiện hành chính căn cứ vào địa giới hành chính nơi đặt tòa án và cấp có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 tiếp tục kế thừa và hoàn thiện, khắc phục những bất cập trong giải quyết khiếu kiện hành chính, ví dụ, sự thay đổi lớn về thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án cấp huyện và Tòa án cấp tỉnh trong Luật Tố tụng hành chính năm 2015 rất có ý nghĩa trong việc bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính được khách quan, công khai, minh bạch, cũng là cơ sở bảo đảm cho thẩm phán thực hiện tốt nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ bản nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ bản nhân dân cấp huyện thì thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm thuộc về Tòa án cấp tỉnh, không còn thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp huyện như quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 hoặc quy định về người đại diện cũng góp phần bảo đảm giải quyết có hiệu quả các tranh chấp hành chính tại tòa án. Khoản 3 Điều 60 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này”.

 

Tuy nhiên, nhìn từ phương diện thực hiện việc kiểm soát đối với việc thực thi quyền hành pháp thì cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính hiện hành vẫn có một số hạn chế sau:

 

Thứ nhất, hệ thống tòa án được tổ chức theo lãnh thổ nên sự độc lập trong giải quyết các vụ án hành chính không tránh khỏi bị ảnh hưởng bởi cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Từ lâu, Báo cáo tổng kết công tác năm 2009 của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao đã chỉ ra rằng “khi giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án còn bị áp lực liên quan đến mối quan hệ với người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính hoặc cơ quan quản lý hành chính nhà nước bị khiếu kiện”.

 

Thứ hai, đối tượng bị khởi kiện vẫn chỉ giới hạn đối với các quyết định hành chính cá biệt và hành vi hành chính.

 

Thứ ba, biện pháp bảo đảm thi hành các bản án, quyết định của tòa án chưa thực sự hiệu quả.

 

Trong thi hành các bản án, quyết định của tòa án thì người được thi hành án có quyền yêu cầu người thi hành án thi hành bản án, nếu người phải thi hành án không thi hành thì có quyền đề nghị cơ quan thi hành án dân sự đôn đốc. Nhìn chung, cơ quan thi hành án dân sự chỉ có thể đôn đốc và thông báo bằng văn bản đến cơ quan cấp trên của người phải thi hành án để chỉ đạo. Như vậy, biện pháp cưỡng chế chưa đủ mạnh để thi hành bản án, quyết định của tòa án. 

 

3. Một số giải pháp, kiến nghị

 

Thứ nhất, để bảo đảm kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp, trước hết, cần có cơ chế để xem xét, kết luận, phán quyết về tính đúng, sai đối với các quyết định hành chính cá biệt mà phải bao gồm cả đối với quyết định hành chính có chứa quy phạm, bởi lẽ việc kiểm soát đối với những quyết định hành chính có chứa quy phạm bằng các phương thức khác trong nhiều năm qua vẫn còn hạn chế, chưa thực sự có những chuyển biến lớn. Điều này đòi hỏi cần nghiên cứu để có thể mở rộng phạm vi giải quyết khiếu nại và khiếu kiện hành chính đối với một số loại quyết định hành chính có chứa quy phạm. 

 

Thứ hai, thành lập tài phán hành chính trong một số lĩnh vực.

 

Ở Việt Nam, việc thiết lập thiết chế chuyên trách giải quyết các khiếu nại hành chính thuộc hệ thống hành pháp nhưng độc lập với cơ quan hành chính nhà nước đã được đề cập đến trong nhiều văn bản và thường gọi là tài phán hành chính. Mặc dù hệ thống tòa án hành chính được thành lập từ năm 1995 nhưng trong thời gian sau đó, đòi hỏi phải thiết lập hệ thống tài phán hành chính vẫn được đặt ra. Nghị quyết số 03/2007/NQ-CP ngày 19/01/2007 của Chính phủ đặt ra yêu cầu: “Đổi mới mạnh mẽ cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính, xúc tiến thành lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ”. Yêu cầu thành lập cơ quan tài phán hành chính cũng được thể hiện rõ trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khoá X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước và Thông báo số 130-TB/TƯ ngày 10 tháng 01 năm 2008 của Bộ Chính trị về tình hình, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo từ năm 2006 đến nay và giải pháp trong thời gian tới. Tuy nhiên, ngày 23/02/2010, Thường trực Chính phủ đã họp cho ý kiến về Đề án Tài phán hành chính và quyết định không thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc hệ thống cơ quan hành pháp mà tiếp tục tăng cường trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, kiện toàn tổ chức và hoạt động của Toà hành chính thuộc Toà án nhân dân để có khả năng đảm nhận việc xét xử tất cả các khiếu kiện hành chính. 

 

Với kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới trong việc tạo lập các thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính nhanh mà vẫn bảo đảm được tính độc lập và chuyên sâu, việc thành lập tài phán hành chính trong một số lĩnh vực quản lý là rất cần thiết bởi lẽ việc giải quyết khiếu nại hành chính lần hai mặc dù có thể được thủ trưởng cơ quan hành chính tham khảo ý kiến của hội đồng tư vấn nhưng vẫn do thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước quyết định vì vậy không tránh khỏi sự thiếu khách quan. Tòa án là cơ quan xét xử độc lập nhưng trên thực tế vẫn bị ảnh hưởng bởi cơ quan hành chính và đặc biệt là thiếu đội ngũ thẩm phán chuyên sâu về các lĩnh vực quản lý. Việc thành lập tài phán hành chính sẽ khắc phục được cả hai mặt hạn chế trên đây. 

 

Thứ ba, cần thay đổi phương thức giải quyết khiếu nại và bảo đảm sự kết nối có hiệu quả giữa giải quyết khiếu nại và giải quyết khiếu kiện hành chính; thống nhất xác định rằng thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính chỉ là thủ tục xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Thủ tục hành chính cần được thiết lập đơn giản hơn, có thể được thực hiện nhanh chóng, kịp thời. Cần tăng cường giải quyết bằng thủ tục tố tụng, coi đó là “lá chắn cuối cùng” để bảo đảm quyền khiếu nại của các chủ thể. 

 

Vừa qua, khoản 3, Điều 226 Dự thảo Luật Đất đai đang được đưa ra lấy ý kiến có quy định về việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai như sau: “Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính”. Như vậy, đây là cơ chế giải quyết có điểm mới so với quy định của pháp luật về khiếu nại hiện hành. Tôi cho rằng, quy định này là phù hợp, phần nào khắc phục được bất cập trong giải quyết khiếu nại hiện nay.

 

Thứ tư, bổ sung, quy định rõ về quyền khiếu nại, khởi kiện và trình tự giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan, tổ chức khác khi thực thi quyền hành pháp (đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nước và các cơ quan khác của Nhà nước…).

 

Thứ năm, Luật Khiếu nại không nên quy định các thời hạn thụ lý, thời hạn giải quyết dài như hiện nay mà cần phải rút gọn lại để bảo đảm thực hiện quyền khởi kiện của các chủ thể. Bên cạnh đó, cần phân loại các khiếu nại hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực khác nhau để xác định thời hạn thụ lý và giải quyết phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng lĩnh vực. Ví dụ, để phù hợp với điều kiện kinh tế thị trường thì thời hạn giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực vệ sinh an toàn thực phẩm, quản lý thị trường... phải được quy định ngắn hơn so với thời hạn giải quyết khiếu nại hành chính trong lĩnh vực đất đai./.

 

TS. Nguyễn Tuấn Khanh
Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra
"Bài viết có sử dụng nội dung tham luận hội thảo Đề tài khoa học độc lập cấp quốc gia “Kiểm soát quyền lực nhằm phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam”, mã số ĐTĐL.XH-05/21"