Tuy nhiên, qua quá trình thảo luận và ý kiến của các đại biểu Quốc hội, chúng tôi cho rằng, còn có một số vấn đề mà Ban soạn thảo, Tổ biên tập dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) cần làm rõ, cụ thể như sau:

 

Thứ nhất, về tổ chức thanh tra huyện.

 

Tổ chức thanh tra huyện là vấn đề được nhiều đại biểu Quốc hội thảo luận, đóng góp ý kiến. Qua quá trình thảo luận, đa số ý kiến cho rằng, cần giữ nguyên tổ chức Thanh tra huyện như hiện nay vì Thanh tra huyện có vai trò quan trọng trong việc giúp Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, khi thẩm định về nội dung hệ thống cơ quan thanh tra theo cấp hành chính, Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội cơ bản nhất trí với việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính gồm Thanh tra Chính phủ và Thanh tra tỉnh[1].

 

Việc tổ chức các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính gồm Thanh tra Chính phủ và Thanh tra tỉnh là một giải pháp được đề cập tại Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (Chiến lược) về kiện toàn tổ chức, bộ máy các cơ quan thanh tra giai đoạn từ năm 2021 đến năm 2030[2]. Cụ thể là giải pháp “Xây dựng các cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất theo cấp hành chính gồm 2 cấp, cấp Trung ương và cấp tỉnh”. Vì vậy, việc không thiết kế Thanh tra huyện là một tổ chức trong hệ thống các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là việc cụ thể giải pháp của Chiến lược.

 

Trong quá trình xây dựng Chiến lược, chính sách về không tổ chức Thanh tra huyện trong tổ chức các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính được cân nhắc kỹ, được đưa ra khi cơ quan chủ trì xây dựng Chiến lược phân tích, đánh giá các dữ liệu về thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan này. Thực tiễn cho thấy, tại một số thành phố lớn (Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng…) biên chế tại Thanh tra huyện mới cơ bản đáp ứng được nhiệm vụ được giao, đó là thực hiện tất cả các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan thanh tra nhà nước theo quy định của pháp luật. Còn lại các địa phương, biên chế tại Thanh tra huyện rất hạn chế (trung bình khoảng 4 - 5 biên chế/Thanh tra huyện). Vấn đề đặt ra là với số lượng biên chế được giao như hiện nay thì Thanh tra huyện liệu có thực hiện đầy đủ và hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ được giao hay không?. Bởi vì trên thực tế, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao trên tất cả các lĩnh vực công tác của ngành, các cơ quan thanh tra phải có đầy đủ nguồn lực để thực hiện. Ví dụ, về con người phải đảm bảo số lượng cán bộ được bổ nhiệm vào ngạch Thanh tra viên để thành lập Đoàn thanh tra hoặc đủ cán bộ để đồng thời thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao trên các lĩnh vực công tác của Ngành.

 

Kết quả điều tra, khảo sát[3] thực tế cho thấy, về cơ bản Thanh tra huyện thực hiện tất cả các lĩnh vực công tác của ngành, tuy nhiên mức độ thực hiện có sự khác biệt rõ rệt. Theo đó, giải quyết khiếu nại, tố cáo là lĩnh vực mà Thanh tra huyện thường tập trung thực hiện (87%), lĩnh vực phòng, chống tham nhũng ít được tập trung thực hiện nhất (46%). Kết quả khảo sát nêu trên phản ánh một thực tế hiện nay là hoạt động của Thanh tra huyện chủ yếu tập trung vào lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo. Điều này xuất phát từ việc, lĩnh vực khiếu nại, tố cáo có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người dân, đến trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị trên địa bàn, đến uy tín của cán bộ, đảng viên và liên quan đến trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nên luôn là lĩnh vực ưu tiên cần tập trung giải quyết. Do đó, Thanh tra huyện thường được giao giúp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo. Với số lượng cán bộ hạn chế như hiện nay thì Thanh tra huyện khó có thể đảm đương được hết các nhiệm vụ được giao theo quy định của Luật Thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.

 

Vì vậy, với việc đề xuất không tổ chức Thanh tra huyện trong hệ thống các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính thì nhiệm vụ, quyền hạn trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo phải được giao cho Ban Tiếp công dân cấp huyện; nhiệm vụ, quyền hạn trong công tác thanh tra và phòng, chống tham nhũng được giao cho Thanh tra tỉnh thực hiện. Đây là giải pháp phù hợp hơn là việc củng cố lại hệ thống Thanh tra huyện trên cả nước với nguồn lực về biên chế rất hạn chế như hiện nay. Bên cạnh đó, Thanh tra Chính phủ phải cung cấp đầy đủ các dữ liệu hiện trạng về tổ chức bộ máy, hoạt động của Thanh tra huyện hiện nay cho các đại biểu Quốc hội để có những nhận định, đánh giá đúng đắn, khách quan nhất khi thảo luận về vấn đề này.

 

Thứ hai, về thời hạn thanh tra.

 

Thực tế hiện nay, các cuộc thanh tra quá thời hạn cũng khá phổ biến từ một vài tháng đến hàng năm mà sự chậm trễ chủ yếu là ở giai đoạn ban hành Kết luận thanh tra. Đây là tồn tại khá phổ biến, khó khắc phục mà nguyên nhân chủ yếu cũng xuất phát từ sự phụ thuộc của cơ quan thanh tra vào cơ quan quản lý, khó có thể bảo đảm tính độc lập tương đối, tính khách quan trong hoạt động thanh tra và tính thời hạn của giai đoạn ban hành kết luận thanh tra[4].

 

Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) cũng đã đưa ra giải pháp về vấn đề này theo hướng tăng thời hạn xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra (Điều 81) và xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra (Điều 83), cụ thể:

 

Điều 81. Báo cáo kết quả thanh tra:

 

“Sau khi kết thúc cuộc thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra phải có văn bản báo cáo kết quả thanh tra gửi tới Người ra quyết định thanh tra.

 

Thời gian xây dựng báo cáo kết quả thanh tra được tính từ khi Đoàn thanh tra kết thúc thanh tra trực tiếp và được quy định như sau: Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành, thời gian xây dựng báo cáo kết quả thanh tra không quá 30 ngày làm việc, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 45 ngày làm việc…”

 

Điều 83. Xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra:

 

“Thời gian xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra được tính từ khi Người ra quyết định thanh tra giao xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra và quy định cụ thể như sau: Cuộc thanh tra do Thanh tra Chính phủ tiến hành, thời gian xây dựng dự thảo Kết luận thanh tra không quá 30 ngày làm việc, trường hợp phức tạp thì có thể kéo dài, nhưng không quá 45 ngày làm việc”.

 

Theo quy định nêu trên, thời gian xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra và Dự thảo kết luận thanh tra đã được kéo dài hơn so với Luật Thanh tra 2010 (thời gian xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra và Dự thảo kết luận thanh tra là 30 ngày áp dụng chung đối với các cơ quan thanh tra). Tuy nhiên, đây chỉ là giải pháp mang tính kỹ thuật, vì việc chậm ban hành Kết luận thanh tra phụ thuộc vào tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra; vào sự lãnh đạo, chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và các vấn đề khác có liên quan. Việc kéo dài thời hạn xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và dự thảo kết luận thanh tra không giải quyết được triệt để vấn đề chậm ban hành Kết luận thanh tra hiện nay.

 

Thứ ba, về quyền của đối tượng thanh tra.

 

Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) quy định về quyền của đối tượng thanh tra tại Điều 95 tương tự như Luật Thanh tra năm 2010. Theo đó, đối tượng thanh tra có quyền sau đây:

 

- Giải trình về vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra.

 

- Khiếu nại về quyết định, hành vi của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra trong quá trình thanh tra; khiếu nại về kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra theo quy định của pháp luật về khiếu nại.

 

- Yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật.

 

Cá nhân là đối tượng thanh tra có quyền tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật của người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành, cộng tác viên thanh tra, thành viên khác của Đoàn thanh tra theo quy định của pháp luật về tố cáo.

 

Về quyền khiếu nại, Kết luận thanh tra, nhất là trong hoạt động thanh tra hành chính không được coi là quyết định hành chính vì (i) không trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể, và (ii) không bắt buộc các chủ thể phải thi hành, nếu không thi hành sẽ bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế hoặc các biện pháp khác nên không có cơ sở để đối tượng thanh tra thực hiện quyền khiếu nại. Vì vị trí, vai trò của cơ quan thanh tra là tham mưu, giúp việc cho Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Việc thực hiện kết luận thanh tra đến đâu, ở mức độ nào thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, các cơ quan thanh tra có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra trên thực tế. Vì vậy, thay vì quy định quyền khiếu nại, dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) nên quy định đối tượng thanh tra có quyền phản ánh, kiến nghị đối với Kết luận thanh tra. Thực tế hiện nay, đối tượng thanh tra sử dụng quyền phản ánh, kiến nghị đối với Kết luận thanh tra, còn việc khiếu nại đối với Kết luận thanh tra trong hoạt động thanh tra hành chính hầu như không xảy ra trên thực tế.

 

Ngoài ra, quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại của đối tượng thanh tra không có cơ sở pháp lý để thực hiện vì Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước không đưa Kết luận thanh tra là văn bản làm căn cứ yêu cầu bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính. Kết luận thanh tra chỉ là cơ sở gián tiếp “Quyết định xử lý hành vi vi phạm pháp luật của người thi hành công vụ trên cơ sở kết luận thanh tra theo quy định của pháp luật về thanh tra” (khoản 5, Điều 8 Luật Trách nhiệm bồi thường của nhà nước) nên không có cơ sở để thực hiện trên thực tế.

 

Mặt khác, các quy định về quyền của đối tượng thanh tra không được bổ sung, thể chế hoá cho phù hợp với những điểm mới của Hiến pháp năm 2013 về quyền con người, quyền công dân. Cụ thể, đối tượng thanh tra (nhất là các doanh nghiệp) không có quyền uỷ quyền cho luật sư làm đại diện khi làm việc với Đoàn thanh tra; chưa quy định cụ thể về quyền đối với tài sản khi cơ quan thanh tra có quyết định thu hồi tiền, tài sản của đối tượng thanh tra; quyền từ chối cung cấp thông tin, tài liệu mật liên quan đến hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị hay hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Đây là những vấn đề lớn cần nghiên cứu và thể chế hoá trong dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi).

 

Thứ tư, về việc chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm sang cơ quan điều tra.

 

Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010 quy định về chuyển hồ sơ vụ việc có dấu hiệu tội phạm để khởi tố vụ án hình sự (Điều 44) như sau: “Trong quá trình thanh tra hoặc khi kết thúc thanh tra, cơ quan thực hiện chức năng thanh tra phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì trong thời hạn 05 ngày, kể từ ngày phát hiện dấu hiệu tội phạm, người ra quyết định thanh tra phải chuyển hồ sơ vụ việc và bản kiến nghị khởi tố đến cơ quan điều tra để xem xét khởi tố vụ án hình sự, đồng thời thông báo ngay bằng văn bản cho Viện Kiểm sát có thẩm quyền biết”.

 

Thông tư liên tịch số 03/2018/TTLT-VKSNDTC-BCA-BQP-TTCP ngày 18/10/2018 quy định về phối hợp giữa cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, cơ quan thanh tra trong việc trao đổi thông tin về tội phạm và giải quyết kiến nghị khởi tố được phát hiện thông qua hoạt động thanh tra (Thông tư liên tịch số 03) về trách nhiệm chuyển hồ sơ vụ việc, kiến nghị khởi tố:

 

- Trong quá trình thanh tra, nếu phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì Cơ quan thanh tra có văn bản kiến nghị khởi tố và chuyển ngay cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền kèm theo hồ sơ, tài liệu có liên quan để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự.

 

- Sau khi kết thúc cuộc thanh tra, nếu phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày ký kết luận thanh tra, Cơ quan thanh tra có văn bản kiến nghị khởi tố và chuyển ngay cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền kèm theo hồ sơ, tài liệu có liên quan để xem xét, quyết định việc khởi tố vụ án hình sự; đồng thời, thông báo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp.

 

Quy định tại Nghị định số 86/2011/NĐ-CP và Thông tư liên tịch số 03 đã có sự không thống nhất ở thời điểm chuyển hồ sơ vụ việc. Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định trong quá trình thanh tra nếu phát hiện vụ việc có dấu hiệu tội phạm thì sau 05 ngày phải chuyển hồ sơ, trong khi đó Thông tư liên tịch số 03 lại yêu cầu chuyển ngay sang cơ quan điều tra.

 

Trong khi đó, quy định pháp luật cũng không xác định rõ ràng là việc xử lý các vụ việc có dấu hiệu tội phạm về bản chất, nội hàm là gì? Nó chỉ là chuyển “thông tin” về vụ việc hay “hồ sơ, tài liệu và văn bản kiến nghị khởi tố” sang cơ quan điều tra. Về bản chất, xác định dấu hiệu của tội phạm ở giai đoạn này là xác định những dấu hiệu hành vi và sự kiện phạm tội. Dấu hiệu tội phạm chính là những tài liệu ban đầu về sự kiện phạm tội nói chung, chưa phải tài liệu về người phạm tội cụ thể nào, là những cơ sở ban đầu để cơ quan tiến hành tố tụng có thẩm quyền nghiên cứu (xác minh, thẩm tra hay bằng các biện pháp tố tụng hình sự khác…) nhằm xác định có đủ hay không căn cứ để khởi tố vụ án hình sự. Vì vậy, dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) cần quy định rõ thời điểm chuyển hồ sơ vụ việc sang cơ quan điều tra và xác định rõ nội hàm của nội dung “vụ việc có dấu hiệu tội phạm” về bản chất pháp lý là gì để các cơ quan thanh tra thực hiện thống nhất.

 

Thứ năm, dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) chưa có cơ chế phân định rõ thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt động thanh tra.

 

Trong hoạt động thanh tra, thẩm quyền của Người ra quyết định thanh tra là thẩm quyền được trao cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra, đây là chủ thể đại diện theo pháp luật của cơ quan thanh tra, thẩm quyền này xuất phát từ thẩm quyền của cơ quan thanh tra, đó là được quyền thanh tra các đối tượng nào theo quy định của pháp luật và việc ra quyết định thanh tra chính là thẩm quyền cụ thể để thực hiện thẩm quyền chung của cơ quan thanh tra. Về cơ sở pháp lý, đây là thẩm quyền của tổ chức và Thủ trưởng cơ quan thanh tra là người đại diện theo pháp luật thực hiện thẩm quyền đó (có sử dụng con dấu của cơ quan thanh tra). Nếu là thẩm quyền của cơ quan thanh tra thì việc chủ thể nào ký hoặc thông qua kết luận thanh tra thì Thủ trưởng cơ quan thanh tra là người chịu trách nhiệm trước pháp luật với tư cách là người đứng đầu cơ quan hành chính. Tuy nhiên, pháp luật thanh tra chưa có cơ chế xác định rõ ràng trong từng giai đoạn của việc thực hiện thẩm quyền và cơ chế chịu trách nhiệm trong hoạt động thanh tra. Đối với các nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra là những công việc của từng chủ thể này trong quá trình tiến hành thanh tra thì các chủ thể này phải chịu trách nhiệm trực tiếp về những công việc do mình thực hiện, đó là trách nhiệm về tính chính xác, trung thực, đúng đắn của hồ sơ, tài liệu, kết luận, kiến nghị thanh tra. Còn khi kết luận thanh tra đã được Thủ trưởng cơ quan thanh tra thông qua thì khi đó kết luận thanh tra được hiểu là kết luận của cơ quan thanh tra và Thủ trưởng cơ quan thanh tra phải chịu trách nhiệm với tư cách là người đứng đầu cơ quan nhà nước về những công việc của cơ quan mình phụ trách. Đây là vấn đề mà pháp luật thanh tra chưa có cơ chế xác định rõ ràng và nó ảnh hưởng đến việc xác định trách nhiệm của từng chủ thể trong hoạt động thanh tra. 

 

Do đó, dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) nên quy định thẩm quyền trong hoạt động thanh tra của Tổng Thanh tra Chính phủ ở việc ra quyết định thanh tra và thông qua Kết luận thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra có thẩm quyền, trách nhiệm xây dựng Báo cáo kết quả thanh tra và dự thảo Kết luận thanh tra, còn việc ký Kết luận thanh tra cần giao cho Thủ trưởng đơn vị tổ chức Đoàn thanh tra (Cục trưởng, Vụ trưởng).