1. Thanh tra là một chức năng thiết yếu, quan trọng trong quản lý nhà nước, thực hiện việc xem xét, đánh giá và xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân[1]. Thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân[2].

Trải qua hơn 70 năm xây dựng và trưởng thành, pháp luật về thanh tra đã luôn được hoàn thiện theo các yêu cầu của thực tiễn. Trên cơ sở Luật thanh tra và các nghị định hướng dẫn thi hành, Thanh tra Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn về quy trình nghiệp vụ thanh tra như: Quy trình tiến hành một cuộc thanh tra; các quy định về nghiệp vụ thanh tra; quy định về giám sát, đánh giá chất lượng, hiệu quả của cuộc thanh tra… Đây là những văn bản trực tiếp quy định về phương thức tiến hành một cuộc thanh tra, được áp dụng đối với các cuộc thanh tra ở tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội. Các văn bản này đã quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiến hành các cuộc thanh tra nói chung, thanh tra kinh tế, xã hội và thanh tra trách nhiệm trong từng lĩnh vực nói riêng, bao gồm thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về khiếu nại, thực hiện pháp luật về tố cáo, thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng. Bên cạnh đó còn quy định về việc giám sát hoạt động của đoàn thanh tra, về thẩm định kết luận thanh tra, về phòng ngừa tham nhũng, xung đột lợi ích trong hoạt động thanh tra; quy định về ứng xử, đạo đức nghề nghiệp của cán bộ thanh tra,… Các quy định này đã tạo nên khung giá trị, chuẩn mực cho việc tiến hành hoạt động nghiệp vụ cụ thể của các thanh tra viên và thành viên đoàn thanh tra như: Quy trình tiến hành, quyền hạn cụ thể của từng chủ thể, các nội dung chính của một số nghiệp vụ cụ thể như tiếp cận, đánh giá, xác minh làm rõ các hồ sơ, tài liệu,…

2. Thực tiễn hoạt động thanh tra cho thấy còn có những hạn chế, bất cập làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý trong thời gian qua, đặt ra yêu cầu cần nghiên cứu, đổi mới cơ bản các vấn đề về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra trong thời gian tới. Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (được ban hành theo Quyết định số 2213/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 08/12/2015) đã đưa ra những định hướng, giải pháp cho vấn đề này, trong đó có việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện các quy định về nghiệp vụ trong hoạt động thanh tra và nâng cao năng lực, phẩm chất của cán bộ thanh tra. Việc hoàn thiện các quy định tạo khuôn khổ cho hoạt động của cán bộ thanh tra trong việc tiến hành thanh tra bao gồm việc xác lập và hoàn thiện quy định về nghiệp vụ, việc xử lý các mối quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện thanh tra (hướng dẫn nghiệp vụ và quy định về việc sử dụng các quyền cụ thể trong hoạt động thanh tra, ứng xử của các cán bộ thanh tra với các tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình thanh tra). Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cán bộ thanh tra thực hiện đúng, đầy đủ các quy định về nghiệp vụ và giúp người quản lý đánh giá, đo lường kết quả, chất lượng công việc, qua đó giúp nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra.

Yêu cầu khách quan của việc tiếp tục xây dựng, bổ sung và hoàn thiện các quy định hướng dẫn nghiệp vụ và ứng xử của cán bộ thanh tra theo hướng chuẩn mực được thể hiện ở một số vấn đề đang đặt ra có thể khái quát ở một số nội dung bao gồm:

Thứ nhất, quy định trong các văn bản hiện nay về tiến hành cuộc thanh tra chỉ hướng dẫn những bước, thủ tục cơ bản trong việc tiến hành thanh tra mà chưa có các quy định mang tính chuẩn mực trong tiến hành thanh tra. Thực tiễn cho thấy, với cùng một nội dung thanh tra như về tài chính, về đất đai,… cần thiết có quy định cụ thể về cách tiếp cận, thu thập tài liệu, chứng cứ và phân tích, đánh giá. Tuy nhiên hiện nay, tất cả các nội dung đều thực hiện theo một quy trình chung. Trong đó cụ thể mỗi bước, cách thức thực hiện lại do ý chí chủ quan, kinh nghiệm và nguồn nhân lực của đoàn thanh tra, do trưởng đoàn thanh tra quyết định. Điều này dẫn đến các đánh giá, kết luận về cùng một nội dung, tính chất vụ việc sẽ khác nhau.

Việc thiếu hướng dẫn về tác nghiệp cụ thể về hồ sơ, thủ tục, về trách nhiệm của mỗi cá nhân ở vị trí mình đảm nhận khi tiến hành hoạt động thanh tra cũng gây khó khăn cho cán bộ thanh tra nhằm bảo đảm thực hiện đúng đắn, đầy đủ, chuyên nghiệp các nhiệm vụ được giao. Có thể cùng một nội dung thanh tra, các đoàn thanh tra khác nhau, các cán bộ thanh tra khác nhau sẽ tiến hành khác nhau, không có sự thống nhất trong nghiệp vụ. Việc thiếu đi các quy tắc, chuẩn mực vừa gây khó khăn cho hoạt động, vừa gây khó khăn cho việc giải trình, chịu trách nhiệm sau này cho các sai sót, nhầm lẫn xảy ra trong quá trình thanh tra. Đây chính là bất cập lớn trong hoạt động thanh tra, nhất là những cuộc thanh tra kinh tế,xã hội trong thời gian qua.

Thứ hai, việc thiếu quy định mang tính chuẩn mực trong tiến hành các cuộc thanh tra với từng nghiệp vụ cụ thể tương ứng với mỗi nội dung thanh tra cũng làm cho việc đánh giá về chất lượng, kết quả thanh tra gặp khó khăn. Việc thiếu các quy định này gây khó khăn cho việc kiểm soát chất lượng hoạt động của đoàn thanh tra, đánh giá tính đúng đắn của các nhận xét, kết luận trong báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra. Bên cạnh các quy định của pháp luật, các quy tắc, chuẩn mực thanh tra sẽ là căn cứ quan trọng để thực hiện việc đánh giá này.

Bên cạnh việc đánh giá chất lượng, kết quả của cuộc thanh tra, việc đánh giá đối với thành viên đoàn thanh tra hiện nay cũng gặp rất nhiều khó khăn do không có cơ sở, tiêu chí cụ thể. Việc đưa ra các chuẩn mực thanh tra sẽ có ý nghĩa rất lớn cho cơ quan thanh tra đánh giá năng lực, chất lượng làm việc của đội ngũ thanh tra viên, mức độ hoàn thành nhiệm vụ cũng như xem xét, phát hiện các hiện tượng thiếu trách nhiệm hoặc tham nhũng, tiêu cực trong quá trình thực thi công vụ. Việc thiếu đi quy tắc, chuẩn mực thanh tra cũng làm cho cán bộ, thanh tra viên giảm đi tính chuyên nghiệp, trách nhiệm, kỷ cương trong hoạt động thanh tra.

Thứ ba, trong những năm qua nhiều chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đã đưa ra những yêu cầu và định hướng xây dựng, phát triển các cơ quan thanh tra. Nghị quyết số 48/2005/NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nêu: “Hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, bảo đảm mọi hoạt động quản lý nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”; Nghị quyết số 21/2009/NQ-CP ngày 12/5/2009 ban hành Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020: “Xây dựng ngành Thanh tra, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thanh tra chuyên nghiệp, trách nhiệm, kỷ cương, liêm chính nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và hội nhập quốc tế”; Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí khẳng định: “Thanh tra Chính phủ và cơ quan thanh tra nhà nước cấp tỉnh, huyện tập trung thực hiện tốt nhiệm vụ thanh tra công vụ. Nghiên cứu kết hợp tổ chức và hoạt động kiểm tra của Đảng với các cơ quan thanh tra”; Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 cũng đã chỉ rõ những định hướng phát triển của Ngành trong những năm tới, trong đó nhấn mạnh hoàn thiện về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra; tăng cường tính độc lập, tự chịu trách nhiệm của các cơ quan thanh tra; nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động thanh tra;… Đây cũng chính là những đòi hỏi quan trọng, cần thiết nghiên cứu và triển khai thực hiện.

Thứ tư, trong xu hướng hiện nay, các hoạt động kiểm tra, giám sát, điều tra,… đều được xây dựng theo những chuẩn mực nghiệp vụ cụ thể, tương ứng với từng nội dung, đối tượng chịu sự xem xét, đánh giá. Hoạt động kiểm toán hiện nay được thực hiện dựa trên 39 chuẩn mực kiểm toán (theo Quyết định số 02/2016/QĐ-KTNN ngày 15/7/2016 của Tổng Kiểm toán Nhà nước). Theo đó, cần quy trình chuẩn hóa các bước thực thi công vụ, nhất là việc xem xét, đánh giá các hoạt động của nền hành chính nhà nước. Việc xây dựng và ban hành các chuẩn mực trong hoạt động thanh tra tạo cơ sở quan trọng cho các cán bộ, thanh tra viên tiến hành hoạt động thanh tra trong từng lĩnh vực cụ thể và đánh giá chất lượng, hiệu quả của các cuộc thanh tra. Đây là đòi hỏi từ thực tiễn quản lý nhà nước cũng như tác nghiệp trong các cuộc thanh tra cụ thể nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả của các cuộc thanh tra.

3. Xuất phát từ những lý do trên, cần thiết nghiên cứu xây dựng Bộ chuẩn mực thanh tra nhằm tạo cơ sở nâng cao tính chuyên nghiệp, trách nhiệm và hiệu quả trong hoạt động thanh tra. Việc nghiên cứu xây dựng cần đánh giá được những đặc thù của ngành Thanh tra, về vị trí, vai trò và thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, của đoàn thanh tra; về các yêu cầu của Đảng và Nhà nước về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra trong thời gian tới, đặc biệt là các định hướng lớn về tổ chức bộ máy, về hoạt động, thẩm quyền và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ thanh tra. Trên cơ sở này, cần định hướng xây dựng bộ chuẩn mực thanh tra trước hết tập trung vào các chuẩn mực trong hoạt động thanh tra hành chính, bao gồm các quy định về chuẩn mực trong hoạt động tác nghiệp cụ thể và chuẩn mực của cán bộ thanh tra về mặt đạo đức, ứng xử trong quá trình thực hiện thanh tra đối với đối tượng thanh tra, với lãnh đạo cơ quan thanh tra, các tổ chức, cá nhân có liên quan và giữa các thành viên đoàn thanh tra với nhau. Các chuẩn mực này gồm hai nhóm, gồm các quy định về chuyên môn nghiệp vụ và các quy định về đạo đức nghề nghiệp.

Việc tiến hành xây dựng các chuẩn mực cần thực hiện trên cơ sở đánh giá lại toàn bộ các quy định về nghiệp vụ thanh tra, về quy tắc ứng xử, đạo đức nghề nghiệp để thấy được những quy định đã hoàn thiện, những quy định cần sửa đổi và những nội dung cần bổ sung các quy định mới. Những nội dung cần làm rõ, nhất là về nghiệp vụ trong từng lĩnh vực hẹp cần được xác lập và thực hiện theo hướng mở rộng dần. Trước mắt sẽ quy định hướng dẫn nghiệp vụ chung như quy trình, thẩm quyền đối với từng lĩnh vực; nghiệp vụ thu thập chứng cứ, xác minh làm rõ; hướng dẫn thực hiện các quyền cơ bản trong hoạt động thanh tra;… và hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra cụ thể đối với một số lĩnh vực cơ bản như thanh tra đất đai, tài chính ngân hàng,… Trên cơ sở đó sẽ dần bổ sung các chuẩn mực hoạt động tạo thành một bộ chuẩn mực trong hoạt động thanh tra. Quá trình nghiên cứu xây dựng các chuẩn mực cũng cần tham khảo cách tiếp cận xây dựng và các nội dung chuẩn mực của các cơ quan khác như Kiểm toán nhà nước, nhằm đánh giá thêm về nhu cầu, về cách tiếp cận xây dựng và thực hiện các chuẩn mực trong hoạt động.

Việc xây dựng và ban hành các chuẩn mực trong hoạt động thanh tra giúp các cán bộ, thanh tra viên có cơ sở để tiến hành các hoạt động nghiệp vụ của mình chính xác, đầy đủ, bên cạnh đó tạo cơ sở cho việc giám sát, đánh giá chất lượng, hiệu quả hoạt động của các cán bộ, thanh tra viên. Xây dựng và hoàn thiện Bộ chuẩn mực trong hoạt động thanh tra là một bước cụ thể hóa trong triển khai thực hiện Chiến lược phát triển ngành Thanh tra, góp phần xây dựng ngành Thanh tra, đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thanh tra chuyên nghiệp, trách nhiệm, kỷ cương, liêm chính nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội của đất nước và hội nhập quốc tế như mục tiêu của Chiến lược đề ra./.

TS. Trần Văn Long

Trưởng Phòng Nghiên cứu Khoa hoc, Viện KHTT