Một số vấn đề đặt ra trong việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo    
Cập nhật: 11/06/2019 10:29
Xem lịch sử tin bài

Luật Tố cáo sửa đổi năm 2018 tiếp tục kế thừa quan niệm trên, mở rộng hơn về chủ thể có quyền tố cáo, không chỉ có công dân mà là “mọi người” - cá nhân để đảm bảo phù hợp với quy định của Hiến pháp; đảm bảo quyền dân chủ, bình đẳng của các cá nhân, công dân trước pháp luật.

1. Quan niệm, ý nghĩa của việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo

Tố cáo được quan niệm khác nhau tuỳ theo mức độ, phạm vi, đối tượng tố cáo. Theo nghĩa chung nhất, tố cáo là vạch rõ tội lỗi của kẻ khác trước pháp luật hoặc trước dư luận[1]. Dưới góc độ pháp lý, Luật Tố cáo năm 2011 đã định nghĩa: Tố cáo là việc công dân theo thủ tục pháp luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức (Khoản 1, Điều 2). Luật Tố cáo sửa đổi năm 2018 tiếp tục kế thừa quan niệm trên, mở rộng hơn về chủ thể có quyền tố cáo, không chỉ có công dân mà là “mọi người” - cá nhân để đảm bảo phù hợp với quy định của Hiến pháp; đảm bảo quyền dân chủ, bình đẳng của các cá nhân, công dân trước pháp luật.

Giải quyết tố cáo hành chính là quá trình mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực hiện việc tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo; xác minh nội dung tố cáo; kết luận nội dung tố cáo; xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo và công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo.

Dưới những góc độ khác nhau thì khái niệm “thẩm quyền” được giải thích ở phạm vi khác nhau. Theo khoa học pháp lý, “thẩm quyền là quyền xem xét để kết luận và định đoạt, quyết định một vấn đề[2]. Thẩm quyền là thuật ngữ dùng để chỉ phạm vi, giới hạn nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cá nhân hoặc cơ quan, tổ chức trong việc thực thi quyền lực nhà nước được pháp luật quy định.

Khi bàn về thẩm quyền thì vấn đề cốt lõi đầu tiên là xác định được thẩm quyền của hai loại chủ thể cơ bản:

(i) Thẩm quyền của cơ quan, tổ chức: thẩm quyền của cơ quan, tổ chức có giới hạn về không gian (lãnh thổ), về thời gian và về đối tượng nhất định. Trong khuôn khổ thẩm quyền của mình, hoạt động của cơ quan, tổ chức chịu sự ràng buộc của pháp luật và chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép.

(ii) Thẩm quyền của người được pháp luật giao trách nhiệm: trong mỗi cơ quan, tổ chức đều tồn tại những cá nhân có trách nhiệm, quyền hạn và nghĩa vụ riêng. Trong đó, người đứng đầu là người được pháp luật (hay điều lệ của tổ chức) xác lập về thẩm quyền, trách nhiệm và tính đại diện cho cơ quan, tổ chức đó. Đây là người giữ vị trí pháp lý cao nhất trong cơ quan, tổ chức; thực hiện vai trò lãnh đạo, quản lý hoạt động của cơ quan, tổ chức đó. Chủ thể này có quyền và nghĩa vụ cao nhất trong việc tổ chức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức cũng như chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức mình đứng đầu.

Theo đó, thẩm quyền giải quyết tố cáo là phạm vi, giới hạn nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp nhận, xử lý thông tin, xác minh, kết luận nội dung tố cáo, xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo.

Thẩm quyền giải quyết tố cáo có nội hàm khá rộng, có thể được tiếp cận tổng hợp hoặc ở nhiều góc độ khác nhau như nghiên cứu chủ thể có thẩm quyền, đối tượng của thẩm quyền giải quyết tố cáo; nghiên cứu phạm vi, nội dung thẩm quyền trong các giai đoạn giải quyết tố cáo từ khi tiếp nhận thông tin cho đến xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo; nghiên cứu trình tự, thủ tục thực hiện thẩm quyền giải quyết tố cáo… ; trong đó, nghiên cứu xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo nhằm xác định ai là chủ thể có trách nhiệm giải quyết - bước đầu tiên quan trọng quyết định cả quy trình giải quyết là hướng tiếp cận của bài viết nghiên cứu này.

Xác định thẩm quyển giải quyết tố cáo là việc phân định thẩm quyền giải quyết tố cáo giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Thực chất của việc xác định thẩm quyền là sự phân công trách nhiệm trong nội bộ bộ máy nhà nước để chủ thể thực hiện quyền tố cáo có cơ sở gửi tố cáo tới đúng cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Việc xác định thẩm quyền được căn cứ trên cơ sở những dấu hiệu nhất định về chủ thể thực hiện hành vi và khách thể tác động là mối quan hệ xã hội mà hành vi hướng tới.

Nhìn từ góc độ chủ thể, việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo có vai trò, ý nghĩa như sau:

Một là, xác định rõ thẩm quyền giải quyết tố cáo nhằm tránh hiện tượng chồng chéo về thẩm quyền và né tránh, đùn đẩy giữa các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quy định về thẩm quyền tạo cơ sở pháp lý để các cơ quan, tổ chức, cá nhân xác định xem đối với thông tin, đơn tố cáo nhận được thì mình có thẩm quyền giải quyết không. Trên cơ sở thẩm quyền pháp lý, cơ quan, tổ chức, cá nhân đó mới có thể thụ lý, giải quyết đúng vụ việc thuộc phạm vi thẩm quyền của mình, tránh trường hợp bị kéo dài thời gian giải quyết do đùn đẩy trách nhiệm, phải chuyển đi chuyển lại giữa các cơ quan, tổ chức.

Hai là, xác định cụ thể thẩm quyền giải quyết tố cáo làm căn cứ để các cá nhân là chủ thể thực hiện quyền tố cáo có thể gửi đơn hoặc trực tiếp tố cáo đến đúng cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Từ đó, giúp người tố cáo nhanh chóng thực hiện được quyền của mình, tránh việc gửi đơn và đến tố cáo không đúng địa chỉ gây mất thời gian. Bên cạnh đó, người tố cáo cũng có cơ sở để giám sát việc giải quyết của cơ quan, tổ chức, cá nhân đảm bảo đúng nguyên tắc và tuân thủ các quy định của pháp luật về phạm vi, giới hạn quyền, nghĩa vụ.

2. Cơ sở xác định và phân loại thẩm quyền giải quyết tố cáo

Về lý thuyết, tiếp cận trên cơ sở chủ thể thực hiện hành vi bị tố cáo gồm (i) cán bộ, công chức, viên chức và (ii) bất kỳ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào; tương ứng với khách thể tác động gồm (i) mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ; và (ii) mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước trong các lĩnh vực thì việc phân định thẩm quyền giải quyết tố cáo cũng được xác định theo hai nhóm sau đây:

Một là, thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ: là nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giải quyết tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của các đối tượng cán bộ, công chức, viên chức; người khác được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ; người không còn là cán bộ, công chức, viên chức nhưng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian là cán bộ, công chức, viên chức; người không còn được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ nhưng đã thực hiện hành vi vi phạm pháp luật trong thời gian được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ; cơ quan, tổ chức. Cụ thể bao gồm:

- Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong cơ quan hành chính nhà nước.

- Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức trong cơ quan khác của Nhà nước.

- Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập.

- Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội.

- Thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ mà không phải là cán bộ, công chức, viên chức.

Từ việc phân loại thẩm quyền theo loại hình cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức, viên chức, nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo hành chính trong mỗi cơ quan, tổ chức này lại căn cứ trên cơ sở mối quan hệ phân cấp quản lý. Tức là, (i) thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức thuộc trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức đó; (ii) thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức thuộc trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó; (iii) thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều cơ quan, tổ chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức trực tiếp quản lý cán bộ, công chức, viên chức bị tố cáo phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan giải quyết.

Hai là, thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực: là nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giải quyết tố cáo về hành vi vi phạm pháp luật trong việc chấp hành quy định pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào.

Căn cứ vào nội dung tố cáo để xác định thẩm quyền giải quyết, nếu liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực là hành vi do cá nhân hoặc tổ chức thực hiện vi phạm các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm. Vi phạm pháp luật có thể xảy ra ở hầu hết các lĩnh vực trong quản lý nhà nước như quản lý nhà nước về kinh tế; về lao động, việc làm, tiền lương, bảo trợ xã hội; về văn hóa, giáo dục, y tế... và thuộc thẩm quyền của rất nhiều cơ quan, cá nhân. Theo đó, việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực phải căn cứ trên cơ sở nội dung tố cáo.

Nếu nội dung tố cáo có nội dung rõ ràng thuộc trách nhiệm của cơ quan nào thì cơ quan đó giải quyết. Nếu nội dung tố cáo về nhiều hành vi vi phạm pháp luật thuộc chức năng quản lý nhà nước của nhiều cơ quan thì các cơ quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp để thống nhất xác định cơ quan có thẩm quyền chủ trì giải quyết hoặc báo cáo cơ quan quản lý nhà nước cấp trên quyết định giao cho một cơ quan có thẩm quyền chủ trì giải quyết. Nhưng về nguyên tắc, tố cáo hành vi vi phạm pháp luật thuộc thẩm quyền giải quyết của nhiều cơ quan thì cơ quan thụ lý đầu tiên có thẩm quyền giải quyết.

3. Quy định pháp luật hiện nay về xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo

Luật Tố cáo mới ban hành năm 2018, có hiệu lực từ ngày 01/01/2019 đã có những sửa đổi, bổ sung cơ bản so với Luật Tố cáo năm 2011. Theo đó, quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo được sửa đổi, bổ sung như sau:

 Một là, bổ sung nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với trường hợp: tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức xảy ra trong thời gian công tác trước đây nay đã chuyển sang cơ quan, tổ chức khác hoặc không còn là cán bộ, công chức, viên chức (Khoản 3 Điều 12).

Đồng thời, bỏ nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo theo Luật Tố cáo năm 2011 trong trường hợp: tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức có dấu hiệu tội phạm do cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự.

Luật Tố cáo mới đã quy định rõ hơn thời điểm xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo là khi xảy ra hành vi vi phạm pháp luật.

 Hai là, bổ sung quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo trong trường hợp người bị tố cáo đã nghỉ hưu, chuyển công tác; trong trường hợp cơ quan, tổ chức, đơn vị có người bị tố cáo làm việc nay đã giải thể hoặc sáp nhập sang cơ quan, tổ chức, đơn vị mới (Khoản 3,4,5,6, Điều 12). Cụ thể như sau:

+ Trường hợp người bị tố cáo là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu đã chuyển công tác sang cơ quan, tổ chức khác mà vẫn giữ chức vụ tương đương thì do người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức quản lý người bị tố cáo tại thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật chủ trì giải quyết; người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đang quản lý người bị tố cáo phối hợp giải quyết;

 + Trường hợp người bị tố cáo đã chuyển công tác sang cơ quan, tổ chức khác và giữ chức vụ cao hơn thì do người đứng đầu cơ quan, tổ chức đang quản lý người bị tố cáo chủ trì giải quyết; người đứng đầu cơ quan, tổ chức quản lý người bị tố cáo tại thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật phối hợp giải quyết.

  + Trường hợp người bị tố cáo đã chuyển công tác sang cơ quan, tổ chức khác mà không thuộc 02 trường hợp trên thì do người đứng đầu cơ quan, tổ chức quản lý người bị tố cáo tại thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật chủ trì giải quyết; người đứng đầu cơ quan, tổ chức đang quản lý người bị tố cáo phối hợp giải quyết;

 + Trường hợp người bị tố cáo không còn là cán bộ, công chức, viên chức thì do người đứng đầu cơ quan, tổ chức quản lý người bị tố cáo tại thời điểm có hành vi vi phạm pháp luật chủ trì giải quyết; người đứng đầu cơ quan, tổ chức có liên quan phối hợp giải quyết.

+ Trường hợp tố cáo cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, tổ chức đã hợp nhất, sáp nhập, chia, tách do người đứng đầu cơ quan, tổ chức sau hợp nhất, sáp nhập, chia, tách mà người bị tố cáo đang công tác chủ trì giải quyết; người đứng đầu cơ quan, tổ chức có liên quan phối hợp giải quyết.

+ Trường hợp tố cáo cán bộ, công chức, viên chức của cơ quan, tổ chức đã bị giải thể do người đứng đầu cơ quan, tổ chức quản lý cơ quan, tổ chức trước khi bị giải thể giải quyết.

+ Trường hợp tố cáo cơ quan, tổ chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ do người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó giải quyết.

 Ba là, bổ sung quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của công chức, viên chức cơ quan Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Thường trực Hội đồng nhân dân (Điều 17); cơ quan thuộc Chính phủ (Khoản 6 Điều 13) và người có chức danh, chức vụ trong doanh nghiệp nhà nước (điều 19). Theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của đại biểu Quốc hội khác khi thực hiện nhiệm vụ đại biểu Quốc hội; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu Văn phòng Quốc hội, cơ quan thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

Thường trực Hội đồng nhân dân có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của đại biểu Hội đồng nhân dân khác khi thực hiện nhiệm vụ đại biểu Hội đồng nhân dân, trừ Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp mình. Cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn việc bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân.

Người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức thuộc cơ quan thuộc Chính phủ, công chức, viên chức khác do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan, tổ chức do mình quản lý trực tiếp.

Người đứng đầu doanh nghiệp nhà nước có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu đơn vị trực thuộc hoặc người khác do mình bổ nhiệm; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của đơn vị trực thuộc do mình quản lý trực tiếp.

 Bốn là, quy định chi tiết hơn thẩm quyền giải quyết tố cáo của Chánh án Tòa án nhân dân các cấp, Viện Trưởng Viện Kiểm sát nhân dân các cấp (Điều 14, 15, 16, 17).

Theo đó, Chánh án Tòa án nhân dân các cấp có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của công chức do mình quản lý trực tiếp. Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, công chức khác do mình quản lý trực tiếp; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của Tòa án nhân dân cấp huyện. Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của công chức do mình quản lý trực tiếp. Chánh án Tòa án nhân dân tối cao có thẩm quyền gải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp cao; Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh; việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của công chức, viên chức khác do mình quản lý trực tiếp; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan, tổ chức do mình quản lý trực tiếp, của Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân cấp tỉnh

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các cấp có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của công chức do mình quản lý trực tiếp. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện, công chức khác do mình quản lý trực tiếp; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp cao có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của công chức do mình quản lý trực tiếp. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện công vụ của Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện kiểm nhân dân cấp cao; Viện trưởng, Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh; việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của công chức, viên chức khác do mình quản lý trực tiếp; giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan, tổ chức do mình quản lý trực tiếp, của Viện kiểm sát nhân dân cấp cao, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh.

4. Dự báo một số vướng mắc đặt ra theo quy định về xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo theo Luật Tố cáo (sửa đổi) và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Luật Tố cáo (sửa đổi) vừa được ban hành và mới có hiệu lực vào ngày 01.01.2019. Mặc dù chưa thể có đánh giá thực tiễn về áp dụng Luật mới ban hành để đưa ra những vấn đề bất cập cần điều chỉnh nhưng trên cơ sở phân tích về mặt lý thuyết cũng như những tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng Luật Tố cáo năm 2011 qua các báo cáo tổng kết thi hành luật; đối chiếu với yêu cầu của việc thực thi Hiến pháp năm 2013, yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động công vụ, tăng cường phòng, chống tham nhũng, giải quyết hiệu quả tố cáo..., bài viết đưa ra dự báo những nguy cơ có thể xảy ra khi quy định của Luật Tố cáo (sửa đổi) áp dụng vào thực tiễn cuộc sống, từ đó đề xuất kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền giải quyết tố cáo như sau:

Một là, việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo có thể gặp khó khăn, vướng mắc khi quy định người đứng đầu có thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với đối tượng do mình bổ nhiệm, quản lý trực tiếp. Trong thực tế phát sinh trường hợp một người vừa được một chủ thể bổ nhiệm, vừa được một chủ thể khác quản lý trực tiếp, do đó khi công chức đó bị tố cáo sẽ khó xác định người có thẩm quyền giải quyết. Ví dụ, tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, nếu tố cáo Kiểm soát viên tài chính - một trong những người có chức danh, chức vụ theo quy định tại Nghị định 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015[3] có hành vi nhũng nhiễu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thì thẩm quyền giải quyết là ai (?) khi theo quy định tại Điều 5, Bộ Tài chính có thẩm quyền bổ nhiệm chức danh này nhưng quản lý trực tiếp lại là Chủ tịch Hội đồng thành viên/Tổng Giám đốc doanh nghiệp đó.

Do vậy, pháp luật cần quy định rõ hơn thẩm quyền giải quyết tố cáo trong trường hợp một công chức vừa được một chủ thể này bổ nhiệm, vừa lại được một chủ thể khác quản lý trực tiếp.

Hai là, việc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với cán bộ đã nghỉ hưu cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức nơi người đó đã công tác trước khi nghỉ hưu mặc dù đã được quy định bổ sung nhưng chưa phù hợp về hình thức áp dụng trách nhiệm pháp lý trong phạm vi thẩm quyền của người giải quyết tố cáo. Việc giao thẩm quyền giải quyết tố cáo cán bộ đã nghỉ hưu cho người đứng đầu cơ quan, tổ chức nơi người đó đã công tác trước khi nghỉ hưu đặt ra vấn đề: khi xử lý người đã nghỉ hưu mà cũng được áp dụng tương tự như đối với người đương nhiệm là không phù hợp vì theo quy định tại Điều 78, Điều 79 Luật Cán bộ, công chức và Điều 52 của Luật Viên chức, hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức là cách chức, bãi nhiệm, giáng chức và cho thôi việc. Trong khi đó, đối với người đã nghỉ hưu thì có thể thấy khó áp dụng các hình thức kỷ luật này. Thực tế thời gian qua cho thấy, khi xử lý một vài trường hợp mà có áp dụng hình thức kỷ luật cách chức đối với một số cán bộ đã nghỉ hưu nhưng trong dư luận xã hội vẫn có nhiều ý kiến khác nhau.

Do vậy, đồng thời với việc tiếp tục hoàn thiện quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với trường hợp người đã nghỉ hưu thì cũng cần nghiên cứu xác định áp dụng hình thức trách nhiệm pháp lý phù hợp với đối tượng đã nghỉ hưu nên khác với áp dụng trách nhiệm pháp lý với người đương nhiệm.

Ba là, quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo trong các doanh nghiệp Nhà nước chưa phù hợp với tính đặc thù về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của đơn vị này. Cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của doanh nghiệp nhà nước có tính đặc thù so với cơ quan quản lý Nhà nước; tuy không thực hiện chức năng quản lý nhà nước nhưng được giao quản lý hạ tầng và lượng tài sản rất lớn. Theo quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2014 thì doanh nghiệp nhà nước bị thu hẹp lại rất nhiều so với trước đây - là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Khoản 8 Điều 4). Việc đổi mới cơ chế quản lý đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn góp của nhà nước đối với doanh nghiệp đã dẫn đến công tác cán bộ, trong đó có quy chế quản lý đối với cán bộ lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước và người được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước thay đổi. Mặc dù Luật Tố cáo sửa đổi đã bổ sung thêm một điều khoản riêng quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của người có chức danh, chức vụ trong DNNN [4] nhưng vẫn còn có thể xảy ra một số bất cập trong thực tiễn về xác định thẩm quyền giải quyết. Ví dụ, với trường hợp người bị tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước là những người có nhiệm vụ, quyền hạn nhưng không phải là cán bộ, công chức, viên chức - không theo chế độ quản lý của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ tại đơn vị có tính chất đặc thù quản lý tiền, tài sản rất lớn, người đó có thể gây ra những thiệt hại cần phải có cơ chế phát hiện, ngăn chặn, xử lý vi phạm thì thẩm quyền giải quyết thuộc về ai (?). Trong khi Điều 19 chỉ quy định thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ của người có chức danh, chức vụ trong doanh nghiệp nhà nước [5]; mà thực tiễn đối tượng là cán bộ, công chức, viên chức trong doanh nghiệp nhà nước hiện nay còn rất ít; đối tượng còn lại là một khoảng trống mà pháp luật chưa quy định rõ thẩm quyền giải quyết nếu bị tố cáo.

Do vậy, cần nghiên cứu quy định rõ hơn thẩm quyền giải quyết tố cáo phù hợp với tính đặc thù về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của các doanh nghiệp nhà nước. Pháp luật cần hướng dẫn cụ thể hơn về thẩm quyền giải quyết tố cáo với trường hợp người bị tố cáo không phải là cán bộ, công chức, viên chức mà chỉ là người thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Đồng thời, cần có văn bản hướng dẫn giải thích rõ hơn về người có chức danh, chức vụ; tránh trường hợp pháp luật điều chỉnh chưa bao quát các chủ thể bị tố cáo trong doanh nghiệp nhà nước nên chưa xác định được thẩm quyền giải quyết. Nên chăng quan niệm này có thể hướng dẫn trên cơ sở quan niệm mở hơn về người có chức vụ, quyền hạn theo Luật Phòng, chống tham nhũng. Theo đó, không chỉ giới hạn là cán bộ, công chức, viên chức trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội mà còn cả những người được tin tưởng, giao nhiệm vụ để quản lý tài sản hoặc được giao thực hiện một công việc, một quyền năng trong các hoạt động sản xuất, kinh doanh thuộc các thành phần kinh tế - xã hội.

Bốn là, cần có quy định “mở” hơn về thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Hiện nay, quy định về thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực chủ yếu được xác định theo nguyên tắc là liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết; hoặc tố cáo nhiều hành vi vi phạm pháp luật thuộc chức năng quản lý nhà nước của nhiều cơ quan thì các cơ quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp để thống nhất xác định cơ quan có thẩm quyền chủ trì giải quyết hoặc báo cáo cơ quan quản lý nhà nước cấp trên quyết định giao cho một cơ quan có thẩm quyền chủ trì giải quyết. Quy định này khá cứng, nhất là với việc tố cáo hành vi vi phạm mang tính chất xâm hại lợi ích công cộng, khác với hành vi vi phạm trong thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

Trong khi đó, để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp chung của cộng đồng, Luật về bảo vệ người tố cáo xâm hại lợi ích công năm 2011 của Hàn Quốc – thực chất là Luật Tố cáo vì quy định bảo vệ người tố cáo được thể hiện cùng với các quy định về cơ quan có thẩm quyền giải quyết tố cáo đã quy định: Với tố cáo hành vi xâm hại lợi ích công thì thẩm quyền giải quyết tố cáo không chỉ là (i) người đại diện hoặc lãnh đạo của người, cơ quan, tổ chức có hành vi xâm hại lợi ích công; mà còn thuộc thẩm quyền của (ii) cơ quan hành chính hoặc bộ phận giám sát có thẩm quyền chỉ đạo, giám sát, điều chỉnh hoặc điều tra các vi phạm lợi ích công; (iii) cơ quan điều tra; (iv) Ủy ban phòng, chống tham nhũng và các quyền dân sự; (v) những người mà theo quy định của Chính phủ, tố cáo được gửi đến nhằm ngăn chặn hành vi xâm phạm hoặc giảm bớt thiệt hại xảy ra[6].

Có thể thấy, mặc dù Luật Tố cáo sửa đổi đã điều chỉnh về tố cáo và giải quyết tố cáo với hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực nhưng còn bó hẹp về thẩm quyền giải quyết; tức là, chỉ quy định “cứng” cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực bị tố cáo mới có thẩm quyền giải quyết. Trong khi đó, suy cho cùng, giải quyết tố cáo trong quản lý nhà nước cũng nhằm hướng tới bảo vệ lợi ích của Nhà nước; quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; trong đó, không loại trừ mục tiêu đấu tranh phòng, chống tham nhũng, đảm bảo minh bạch trong quá trình thực thi quyền lực công, Do vậy, về lâu dài, nghiên cứu mở rộng thẩm quyền giải quyết tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân về quản lý nhà nước trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của một số quốc gia đã có thành công nhất định như Hàn Quốc cũng là hướng đi cần thiết./.

 

TS. Tạ Thu Thủy

Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra


[1] Nguyễn Như Ý chủ biên, (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, NXB. Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, tr.1663

[2] Bộ Tư pháp, Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa – NXB Tư pháp, 2006, tr.701

[3] Nghị định 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ quy định người có chức danh, chức vụ

[4] Điều 19 Luật Tố cáo (sửa đổi)

[5] Theo Nghị định 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 quy định về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ quy định người có chức danh, chức vụ gồm: Chủ tịch Hội đồng thành viên; Chủ tịch công ty; Thành viên Hội đồng thành viên; Kiểm soát viên; Tổng giám đốc; Phó Tổng giám đốc; Giám đốc; Phó Giám đốc; Kế toán trưởng.

[6] Trung tâm thông tin khoa học lập pháp, Thông tin chuyên đề về Giải quyết tố cáo ở một số quốc gia trên thế giới – Kinh nghiệm cho Việt Nam (Tài liệu phục vụ kỳ họp thứ ba, Quốc hội khóa XIV) – tháng 5/2017.

Tổng số lượt truy cập

2982788

Membership Thành viên:
Latest New User Latest: nguyen sigiao
Hôm nay Hôm nay: 0
Hôm qua Hôm qua: 0
User Count Overall: 6
People Online People Online:
Online Online: 22
Members Thành viên: 0
Tổng cộng Tổng số: 22
Tổng cộng
Online Now Online: