Tuy nhiên, Luật Thanh tra năm 2010 còn chưa cụ thể hóa quan điểm đổi mới của Đảng trong hơn 10 năm qua và Hiến pháp năm 2013; mặt khác, Luật Thanh tra năm 2010 qua quá trình thực hiện đã bộc lộ những hạn chế, khó khăn, vướng mắc, làm giảm hiệu quả, hiệu lực của hoạt động thanh tra, chưa đáp ứng tốt các yêu cầu, nhiệm vụ của tình hình mới trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng.

Do vậy, việc sửa đổi Luật Thanh tra năm 2010 là cần thiết nhằm thể chế hóa quan điểm của Đảng và Nhà nước, của Hiến pháp năm 2013 về công tác thanh tra, trên tinh thần đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong tổ chức và hoạt động thanh tra, khắc phục những tồn tại, hạn chế, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước, góp phần phát triển kinh tế - xã hội và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.

Dự thảo Luật Thanh tra xin ý kiến Quốc hội tại kỳ họp thứ 3 (tháng 5/2022) gồm 08 chương và 116 điều, quy định rõ về trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; về tổ chức, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính; về tổ chức, chức năng và nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực; về phối hợp trong hoạt động thanh tra và việc xử lý chống chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động thanh tra, giữa thanh tra và kiểm toán nhà nước. Ngoài ra, Dự thảo Luật còn có quy định cụ thể về thanh tra viên, hoạt động thanh tra, thực hiện Kết luận thanh tra.

Nội dung sửa đổi Luật Thanh tra có nhiều điểm mới, tiến bộ, nhưng cũng một số vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau cần tập trung thảo luận, làm rõ để đảm bảo tính khả thi trong tổ chức thực hiện. Bài viết này đề cập đến quy định về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra được quy định tại Mục IV, Chương IV và các quy định khác tại dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi).

Báo cáo tổng kết 09 năm thi hành Luật Thanh tra 2010 của Thanh tra Chính phủ đã chỉ rõ: Phần lớn các hoạt động thanh tra chuyên ngành về bản chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên đã bị “thanh tra hóa”. Thanh tra chuyên ngành hiện nay chủ yếu là nhiệm vụ phát hiện và xử lý vi phạm với đối tượng là các tổ chức, cá nhân, doanh nghiệp trong đời sống kinh tế - xã hội để bảo đảm trật tự quản lý, trong khi đó thanh tra hành chính hướng vào việc chấn chỉnh cơ chế quản lý và bảo đảm thực hiện công vụ, sự chấp hành pháp luật trong các cơ quan nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước. Chính vì vậy, Luật Thanh tra xác định mục đích, nguyên tắc chung cho cả hai loại hình thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành là điều bất hợp lý. Điều đó dẫn đến Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định về trình tự, thủ tục chung cho thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Đối với thanh tra hành chính thì phù hợp, đối với thanh tra chuyên ngành được tổ chức theo đoàn thì cơ bản phù hợp với Thanh tra bộ.

Tuy nhiên, do mỗi ngành, lĩnh vực có những đặc thù riêng, cấp độ, phạm vi và quy mô thanh tra cũng không giống nhau nên khó áp dụng theo trình tự, thủ tục chung. Một số quy định về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành đã được ban hành cũng chưa phù hợp với thực tiễn đa dạng, phức tạp, chuyên sâu của ngành, lĩnh vực[1]. Cụ thể là: Việc ghi nhật ký Đoàn thanh tra theo quy định chỉ có một sổ nhật ký và do Trưởng đoàn ghi, quản lý là chưa phù hợp như khi đoàn thanh tra chia thành tổ, nhóm; việc quy định công khai kết luận thanh tra thiếu linh hoạt, chưa phù hợp với thanh tra chuyên ngành[2]; chưa có hướng dẫn cụ thể về thanh tra viên tiến hành độc lập; chưa được quy định rõ việc giám sát hoạt động của công chức thanh tra chuyên ngành độc lập, thiếu sự thống nhất với việc giám sát hoạt động thanh tra chuyên ngành được tổ chức theo đoàn; chưa thống nhất về biểu mẫu trong hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành; chưa có quy định cụ thể về địa điểm thanh tra; việc quy định thời gian xây dựng báo cáo kết quả thanh tra và kết luận thanh tra tối đa 30 ngày tại Điều 49, Điều 50 Luật Thanh tra năm 2010, được áp dụng chung cho các cấp thanh tra, các cuộc thanh tra là chưa phù hợp[3]. Bên cạnh đó, còn thiếu các quy định làm cơ sở cho việc việc mở rộng, thu hẹp nội dung thanh tra hay nhập, tách đoàn thanh tra và xử lý mối quan hệ giữa Trưởng đoàn thanh tra và Người ra quyết định thanh trong những trường hợp còn có ý kiến khác nhau trong xây dựng và ban hành kết luận,... Luật Thanh tra năm 2010 cũng chưa phân biệt rõ giữa thanh tra theo lĩnh vực quản lý (thanh tra chuyên ngành) với việc thanh tra thực hiện nhiệm vụ, công vụ (thanh tra hành chính)”; xác định mục đích, nguyên tắc chung cho cả hai loại hình thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, dẫn đến Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định về trình tự, thủ tục chung cho thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.

Kế thừa những quy định của Luật Thanh tra năm 2010, đồng thời khắc phục những tồn tại, hạn chế bất cập trong hoạt động thanh tra thời gian qua, dự thảo Luật Thanh tra được sửa đổi theo hướng quy định các bước tiến hành thanh tra chặt chẽ, cụ thể, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, giám sát và phân biệt với các hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan quản lý nhà nước. Dự thảo Luật quy định nguyên tắc hoạt động thanh tra được áp dụng theo quy định của Luật này. Chính phủ quy định chi tiết về hoạt động thanh tra phù hợp với đặc điểm  quản lý của ngành, lĩnh vực. Trong trường hợp cần thiết, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan nhà nước khác có tổ chức cơ quan thanh tra chuyên ngành ban hành quy trình nghiệp vụ về thanh tra chuyên ngành phù hợp với đặc điểm quản lý của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách.

Dự thảo Luật cũng quy định việc tiến hành thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước thông qua hoạt động của Đoàn thanh tra, như: Công bố quyết định thanh tra; xác định địa điểm, thời gian làm việc của Đoàn thanh tra; việc thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra; kiểm tra, xác minh thông tin, tài liệu; xử lý sai phạm trong quá trình thanh tra… Đặc biệt, dự thảo Luật bổ sung một số quy định nhằm tháo gỡ vướng mắc trong công tác thanh tra hiện nay như việc sửa đổi, bổ sung Kế hoạch tiến hành thanh tra; việc tạm dừng cuộc thanh tra; việc đình chỉ cuộc thanh tra… Tuy nhiên, về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra, dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) còn một số điểm cần làm rõ, cụ thể như:

Thứ nhất, về việc giao cho Chính phủ, các bộ, ngành quy định chi tiết trình tự, thủ tục thanh tra trong các văn bản dưới luật.

Điều 43 của dự thảo Luật quy định hoạt động thanh tra được thực hiện theo quy định của Luật này và giao Chính phủ quy định chi tiết phù hợp với đặc điểm quản lý của ngành, lĩnh vực. Đồng thời, trình tự, thủ tục thanh tra được quy định tại Chương IV, gồm thành lập Đoàn thanh tra, chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thúc cuộc thanh tra.

So với Luật Thanh tra 2010 thì dự thảo Luật đã bỏ quy định về cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, người được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành; đồng thời giao cho Chính phủ quy định về trình tự, thủ tục thanh tra chuyên ngành của các bộ, ngành. Tuy nhiên, những nội dung cơ bản về hoạt động thanh tra chuyên ngành (nguyên tắc, thẩm quyền, trình tự, thủ tục…) không được quy định cụ thể nên chưa thể hiện rõ sự phân biệt giữa hoạt động thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành; giữa thanh tra chuyên ngành với hoạt động kiểm tra. Việc xác định các nguyên tắc của hoạt động thanh tra chuyên ngành có ý nghĩa rất quan trọng, tạo cơ sở cho các bộ, ngành đề xuất Chính phủ ban hành nghị định điều chỉnh những nội dung cụ thể về thanh tra chuyên ngành để bảo đảm phù hợp với đặc thù của từng ngành, lĩnh vực.

Thực tế cho thấy, hoạt động thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành có những điểm tương đồng cần phải được chuẩn hóa theo quy định chung, nhưng cũng có sự khác biệt nhất định, như về tính chất, mục đích, đối tượng, chủ thể có thẩm quyền tiến hành thanh tra, chế tài áp dụng đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật. Do đó, việc quy định chung một trình tự, thủ tục là không phù hợp với định hướng sửa đổi Luật Thanh tra là cần “phân biệt giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành”[4], cũng như mục tiêu, yêu cầu đổi mới, cải cách đối với thanh tra chuyên ngành đã được Thủ tướng Chính phủ xác định tại Chiến lược thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030[5].

Do đó, dự thảo Luật cần quy định theo hướng có một số bước cơ bản áp dụng chung cho cả hai loại hình hoạt động thanh tra; đồng thời, có quy định riêng về trình tự, thủ tục, thời gian tiến hành hoạt động thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành trong Luật này để vừa bảo đảm hoạt động thanh tra được thực hiện đồng bộ, chuyên nghiệp, đúng nguyên tắc, mục đích vừa phù hợp với đặc thù của từng loại hình hoạt động thanh tra, phân biệt giữa thanh tra hành chính với thanh tra chuyên ngành.

Thứ hai, dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) thiếu các quy định mang tính nguyên tắc chung về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra phù hợp với các hình thức thanh tra.

Thực tế cho thấy, bên cạnh các hình thức thanh tra phổ biến, hoạt động thanh tra còn được thực hiện dưới các hình thức thanh tra khác nhau, với tên gọi khác nhau, như: Thanh tra liên ngành; thanh tra chuyên đề diện rộng; thanh tra lại. Mỗi một hình thức thanh tra nêu trên có những đặc thù riêng, trong đó trình tự, thủ tục thực hiện tại mỗi hình thức thanh tra này có điểm giống và khác nhau cơ bản so với quy định tại Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Vì vậy, bên cạnh việc quy định mang tính nguyên tắc áp dụng trình tự, thủ tục chung, các văn bản hướng dẫn thi hành cần phải thể chế hoá thành các quy định cụ thể tương ứng với mỗi hình thức thanh tra. Theo đó, cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra, Thông tư số 06/2021/TT-TTCP ngày 01/10/2021 của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động của Đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra tập trung vào những nội dung sau: Hướng dẫn cụ thể thẩm quyền thanh tra lại tại Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra sở; sửa đổi, bổ sung thẩm quyền thanh tra lại tại các cơ quan thanh tra chuyên ngành được tổ chức theo ngành dọc (thuế, hải quan...) cho phù hợp với tổ chức và hoạt động của các cơ quan này; quy định chi tiết và hướng dẫn cụ thể về hoạt động của Đoàn thanh tra liên ngành, trong đó tập trung vào trách nhiệm của các cơ quan thanh tra được giao thực hiện thanh tra liên ngành, cơ chế thông tin, báo cáo, chế độ trách nhiệm; quy định cụ thể một số bước khi thực hiện thanh tra chuyên đề diện rộng (khảo sát nắm tình hình, xây dựng tài liệu và tổ chức tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ; chế độ thông tin, báo cáo; tổng kết, rút kinh nghiệm; tổng hợp báo cáo chung của hoạt động thanh tra...).

Thứ ba, về vấn đề sửa đổi, bổ sung nội dung Kế hoạch tiến hành thanh tra tại Điều 67 dự thảo Luật.

Dự thảo Luật (Điều 67) quy định:

“1. Người ra quyết định thanh tra quyết định việc sửa đổi, bổ sung nội dung Kế hoạch tiến hành thanh tra theo đề nghị của Trưởng đoàn thanh tra hoặc theo yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước.

2. Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm thông báo việc thay đổi kế hoạch làm việc của Đoàn thanh tra cho đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan nếu thấy cần thiết”.

Đây là nội dung mới của dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế trong thực tiễn là trong quá trình tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra phát hiện những vấn đề mới mà quá trình xây dựng Kế hoạch tiến hành thanh tra không dự liệu hết được nên cần phải sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, nhằm hạn chế sự tuỳ tiện trong sửa đổi, bổ sung Kế hoạch tiến hành thanh tra; hạn chế việc gây khó khăn, phiền hà cho đối tượng thanh tra và bảo đảm đạt được mục đích của cuộc thanh tra thì dự thảo Luật cần quy định thêm các nguyên tắc: Việc sửa đổi, bổ sung nội dung Kế hoạch tiến hành thanh tra không được vượt quá phạm vi thanh tra; phù hợp với nội dung của cuộc thanh tra; Trưởng đoàn thanh tra phải thông báo (bắt buộc) cho đối tượng thanh tra về sự thay đổi; báo cáo kết quả thanh tra phải ghi rõ nội dung sửa đổi, bổ sung trong Kế hoạch tiến hành thanh tra.

Thứ tư, về nội dung tạm dừng cuộc thanh tra được quy định tại Điều 69 dự thảo Luật.

Điều 69 dự thảo Luật quy định về tạm dừng cuộc thanh tra như sau:

“1. Người ra quyết định thanh tra quyết định tạm dừng cuộc thanh tra trong những trường hợp sau:

a) Có sự kiện bất khả kháng ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện cuộc thanh tra;

b) Cần lấy ý kiến chuyên môn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc thực hiện việc trưng cầu giám định các nội dung liên quan đến cuộc thanh tra;

c) Đối tượng thanh tra đề nghị tạm dừng cuộc thanh tra mà có lý do chính đáng và được Người ra quyết định thanh tra đồng ý.

d) Trường hợp khác làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc tiến hành thanh tra.

2. Cuộc thanh tra tiếp tục được tiến hành khi lý do của việc tạm dừng cuộc thanh tra không còn.

Quyết định tạm dừng cuộc thanh tra, quyết định tiếp tục cuộc thanh tra phải được gửi cho đối tượng thanh tra”.

Tạm dừng cuộc thanh tra cũng là điểm mới trong dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi). Thực tế thời gian qua cho thấy, nhất là khi dịch bệnh Covid-19 diễn ra, nhiều Đoàn thanh tra phải tạm dừng do nguyên nhân khách quan, nhưng quy định về vấn đề này chưa được điều chỉnh trong Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành dẫn đến việc thực hiện trên thực tế không thống nhất. Dự thảo Luật đã có những quy định để khắc phục vấn đề này. Tuy nhiên, dự thảo Luật cần quy định khoảng thời gian tối đa được tạm dừng cuộc thanh tra trong thực tế để tránh trường hợp việc tạm dừng bị lạm dụng. Khi những yếu tố bất khả kháng, những nguyên nhân ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc tiến hành thanh tra không thể khắc phục được thì có thể đình chỉ cuộc thanh tra. Ngoài ra, một số trường hợp tạm dừng cuộc thanh tra được quy định chưa phù hợp, như: (i) Cần lấy ý kiến chuyên môn của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; (ii) Đối tượng thanh tra đề nghị tạm dừng cuộc thanh tra mà có lý do chính đáng và được Người ra quyết định thanh tra đồng ý.

Ngoài ra, trường hợp “Đối tượng thanh tra đề nghị tạm dừng cuộc thanh tra mà có lý do chính đáng và được Người ra quyết định thanh tra đồng ý” cũng không phù hợp. Việc quy định này có nguy cơ dẫn đến đối tượng thanh tra đưa ra nhiều lý do khác nhau để đề nghị tạm dừng cuộc thanh tra và trong quá trình tạm dừng có thể thực hiện việc tẩu tán tài sản, bỏ trốn hoặc hợp thức hoá hồ sơ, tài liệu gây khó khăn cho hoạt động thanh tra, mà khi đó Đoàn thanh tra đã tạm dừng nên không có cơ chế để kiểm soát đối với đối tượng thanh tra. Do đó, dự thảo Luật chỉ nên quy định các trường hợp tạm dừng vì lý do khách quan hoặc xuất phát từ chính cơ quan thanh tra trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn (ví dụ, do cơ quan thanh tra phải thực hiện các nhiệm vụ chính trị mà Đảng, Nhà nước giao đột xuất, có tính chất quan trọng, cơ quan thanh tra cần phải tập trung nhân lực để thực hiện ngay).

Dự thảo Luật Thanh tra (sửa đổi) được Thanh tra Chính phủ chủ trì xây dựng có nhiều điểm mới, tiến bộ, đã khắc phục được cơ bản những bất cập, hạn chế của Luật Thanh tra 2010, đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý và sự kỳ vọng của cán bộ làm công tác thanh tra. Tuy nhiên, để hoàn thiện dự thảo Luật, cơ quan chủ trì soạn thảo cần tiếp tục nghiên cứu, rà soát để sửa đổi, bổ sung một số quy định cho phù hợp với thực tiễn, đảm bảo tính khoa học, khả thi trong tổ chức thực hiện.

Đậu Thị Hiền
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra