Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật.”, Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp theo hướng cho phép công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục, trình tự, thẩm quyền mà pháp luật quy định, có quyền đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Theo đó, cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc đó phải có trách nhiệm giải quyết khiếu nại đúng thẩm quyền, theo đúng trình tự, thủ tục và đúng thời hạn. Luật Khiếu nại và Nghị định số 75/2012/NĐ - CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Khiếu nại; Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại (thay thế Nghị định số 75/2012/NĐ-CP) đều quy định việc giải quyết khiếu nại được giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết lần đầu và trình tự thủ tục giải quyết lần hai hoặc chuyển vụ việc sang Tòa án để giải quyết theo thủ tục tố tụng. Vấn đề đặt ra là đối với các vụ việc đã được giải quyết và quyết định giải quyết khiếu nại về hành chính đã có hiệu lực pháp luật, đã hết thời hiệu khởi kiện ra Tòa án nhân dân nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại thì có xem xét tiếp nhận giải quyết nữa hay cần có “điểm dừng” theo quy định pháp luật hiện hành. Thực tế số lượng các vụ việc này không ít, vẫn tồn tại và thường là những vụ việc phức tạp, kéo dài, nếu tiếp tục giải quyết sẽ do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hay do Tòa án thụ lý thì đều cần được nghiên cứu cả về cơ sở pháp lý và thực tiễn khi sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại năm 2011 để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi và đảm bảo tối đa quyền lợi của người khiếu nại.

Thực hiện chỉ đạo của Chính phủ về việc thực hiện kiến nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; trong đó giao Thanh tra Chính phủ “chủ trì, phối hợp Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan nghiên cứu, kiến nghị cấp có thẩm quyền ban hành quy định điều kiện xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại về hành chính đã có hiệu lực pháp luật, đã hết thời hiệu khởi kiện ra Tòa án nhân dân nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại”. Thanh tra Chính phủ có văn bản xin ý kiến của các bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đánh giá việc thực hiện pháp luật tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trên cơ sở tổng hợp, nghiên cứu ý kiến các bộ, ngành, địa phương và các quy định pháp luật hiện hành cho thấy: 

Ngày 24/5/2018, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Báo cáo kết quả giám sát việc giải quyết, trả lời kiến nghị của cử tri gửi đến kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XIV (Báo cáo số 279/BC-UBTVQH14), trong báo cáo có đề cập: “Chất lượng một số văn bản được ban hành có nội dung còn chưa đúng với quy định của luật và thực tiễn, ví dụ Điều 42 Luật Khiếu nại, sau khi vụ việc khiếu nại được xem xét, giải quyết lần hai, nếu công dân không đồng tình với kết quả giải quyết thì khởi kiện tại Tòa hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính. Tuy nhiên, Điều 20 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại lại quy định: Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng... trong một số trường hợp có quyền yêu cầu giải quyết lại vụ việc sau khi vụ việc đã được xem xét giải quyết lần hai. Quy định như vậy là chưa đúng với tinh thần của Điều 42 Luật Khiếu nại, nên trên thực tế, người dân ít khởi kiện ra Tòa án khi không đồng tình với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại vượt cấp để được xem xét, giải quyết lại vụ việc”. Ủy ban Thường vụ Quốc hội đề nghị Chính phủ nghiên cứu sửa đổi Nghị định số 75/2012/NĐ-CP về nội dung còn chưa phù hợp với Luật Khiếu nại nhằm bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Ngày 08/11/2018, Chính phủ có Báo cáo số 542/BC-CP về quy định xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật gửi Ủy ban Thường Vụ Quốc hội. Theo đó, Chính phủ báo cáo và đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong khi chưa sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại cho phép Chính phủ giữ nguyên quy định này tại Điều 20 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP, tạo cơ sở pháp lý để Chính phủ chỉ đạo Thanh tra Chính phủ và các bộ, ngành tiếp tục rà soát, chỉ đạo giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại tồn đọng, phức tạp, góp phần ổn định tình hình an ninh, trật tự, nhất là trong dịp Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII và bầu cử Quốc hội khóa XV.

Ngày 14/3/2019, Tổng thư ký Quốc hội có Văn bản số 2663/TTKQH-TH thông báo ý kiến chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội: “(1). Quy định tại Điều 20 của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại năm 2011 là chưa đúng với Điều 11 và Điều 42 của Luật này. Đề nghị Chính phủ chỉ đạo các cơ quan hữu quan thực hiện kiến nghị giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội liên quan đến nội dung này đã được nêu tại Báo cáo số 279/BC-UBTVQH14 ngày 24/5/2018 để bảo đảm phù hợp với Luật Khiếu nại. (2). Trong quá trình thực hiện Luật Khiếu nại, nếu có nội dung vướng mắc, bất cập, đề nghị Chính phủ chỉ đạo tổng kết, đánh giá, đề xuất sửa đổi, bổ sung theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”.

Ngày 20/10/2020, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Báo cáo số 579/ BC-UBTVQH14 kết quả tiếp công dân, xử lý đơn thư và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến Quốc hội năm 2020, trong đó kiến nghị với Chính phủ chỉ đạo cơ quan có thẩm quyền tham mưu, đề xuất ban hành quy định về điều kiện xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại về hành chính đã có hiệu lực pháp luật, đã hết thời hiệu khởi kiện ra tòa nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại;…

Một số bộ, ngành, địa phương (Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và Môi trường…) cũng có ý kiến thống nhất với ý kiến của Thanh tra Chính phủ về việc Luật Khiếu nại không có quy định xem xét, giải quyết lại các quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật, đã hết thời hiệu khởi kiện ra Tòa án nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại là không có cơ sở. Đồng thời, đề nghị Thanh tra Chính phủ hướng dẫn thực hiện Điều 38 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP; rà soát, tổng kết Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn, tổng kết công tác giải quyết khiếu nại, đặc biệt là các vụ việc khiếu nại phức tạp, đông người, tồn đọng trong nhiều năm, các vụ việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai nhưng công dân không lựa chọn khởi kiện vụ án hành chính (hoặc khởi kiện nhưng Tòa án không thụ lý do đã hết thời hiệu) mà vẫn tiếp tục gửi đơn, thư khiếu nại và các hình thức đơn thư khác đề nghị xem xét, giải quyết… Từ đó, củng cố thông tin, lập luận để có báo cáo chính thức tới Chính phủ việc có đề xuất sửa đổi, bổ sung quy định về xem xét giải quyết lại khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, đã hết thời hiệu khởi kiện ra Tòa án nhân dân nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại hay không. 

Qua công tác theo dõi thi hành pháp luật về khiếu nại, thực tiễn cho thấy các vụ việc khiếu nại đã được giải quyết lần hai nhưng công dân không đồng ý và chủ yếu vẫn tiếp tục khiếu nại hoặc chuyển sang tố cáo để được giải quyết bằng thủ tục hành chính, chỉ một số ít vụ việc được khởi kiện tại Toà án theo thủ tục tố tụng. Nguyên nhân của tình trạng này là do tâm lý người dân luôn ưu tiên lựa chọn giải quyết bằng thủ tục hành chính, bởi các vụ việc khiếu nại, nhất là các vụ việc khiếu nại liên quan đến đất đai thường rất phức tạp, cần có quá trình quản lý, theo dõi các hồ sơ, tài liệu, các vấn đề đền bù về kinh tế mới nắm bắt cụ thể và có điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết quyền lợi của người khiếu nại, đây cũng là trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước. Bên cạnh đó, nhiều ý kiến của các cơ quan chức năng cũng có đề xuất theo hướng khuyến khích người dân lựa chọn Toà án để giải quyết các vụ việc khiếu nại, đặc biệt là các vụ việc tranh chấp liên quan đến đất đai thì nên chuyển toàn bộ sang Toà án giải quyết nhằm đảm bảo tính khách quan, khả thi, sự tuân thủ, chấp hành của các đối tượng khi bản án có hiệu lực pháp luật.

Nghiên cứu các quy định pháp luật hiện hành nhận thấy:

Tại khoản 7 Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định “khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai” thuộc một trong các trường hợp không được thụ lý giải quyết và Điều 42 quy định “… người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính”.

Thực hiện đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ sửa đổi  Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã bỏ quy định tại Điều 20 của Nghị định số 75/2012/NĐ-CP. Tại Điều 38 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại (thay thế Nghị định số 75/2012/NĐ-CP) quy định: “Khi phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức, Thủ tướng Chính phủ yêu cầu người có thẩm quyền hoặc giao Tổng Thanh tra Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ kiểm tra, báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo giải quyết”. 

Tại Điều 9 Thông tư số 05/2021/TT-CP ngày 01/10/2021 của Thanh tra Chính phủ về quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh quy định về xử lý đơn khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật: “1. Đơn khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật theo quy định tại Điều 44 Luật Khiếu nại thì người xử lý đơn không thụ lý, không chuyển đơn mà hướng dẫn người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính, trừ trường hợp được quy định tại khoản 2 Điều này. 2. Đơn khiếu nại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng qua nghiên cứu, xem xét phát hiện việc giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức được quy định tại Điều 38 Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19 tháng 10 năm 2020 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại thì người xử lý đơn phải báo cáo để người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị mình xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật”.

Luật Khiếu nại, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP, Thông tư số 05/2021/TT-CP không quy định cơ chế để xem xét, giải quyết lại các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, nhằm tạo “điểm dừng” trong giải quyết khiếu nại và khuyến khích người dân khởi kiện vụ án hành chính khi không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại. Các quy định tại Nghị định số 124/2020/NĐ-CP, Thông tư số 05/2021/TT-CP thể hiện đúng tinh thần của Luật Khiếu nại và chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội tại Báo cáo số 279/BC-UBTVQH14, Văn bản số 2663/TTKQH-TH. Vì vậy, việc nghiên cứu, kiến nghị cấp có thẩm quyền ban hành quy định điều kiện xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật, đã hết thời hiệu khởi kiện ra Tòa án nhân dân nhưng công dân vẫn tiếp tục khiếu nại theo quy định hiện hành là chưa đủ cơ sở. Thời gian tới, nếu Luật Khiếu nại được sửa đổi, bổ sung cần tiếp tục nghiên cứu các vấn đề lý luận và thực tiễn, tính khả thi để đề xuất các quy định cụ thể về vấn đề này nhằm đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc thực hiện. 

ThS. Nguyễn Thị Hồng Thắm, 
Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ