1. Quan niệm về thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính 

Quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính là những hoạt động xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật và thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính của các chủ thể có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tiến hành, tác động đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc giải quyết khiếu nại hành chính, nhằm bảo đảm pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được thực thi thống nhất, hiệu quả trên thực tế. Theo quan niệm trên thì thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật giải quyết khiếu nại hành chính là một trong ba nội chính của quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính. Quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, các chủ thể quản lý được nhà nước trao quyền và nhân danh nhà nước trong quá trình thực thi công vụ nên mỗi quyết định, hành vi đều tác động đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Bản thân quyền lực luôn có xu hướng bị tha hóa – nghĩa là các chủ thể sử dụng quyền lực vào các mục đích trái phép hoặc lạm quyền. Quyền lực nhà nước lại là một dạng quyền lực đặc biệt, có phạm vi ảnh hưởng rộng lớn, nếu các chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước không được kiểm soát chặt chẽ sẽ gây ra việc lạm quyền, lộng quyền … Bởi vậy, thanh tra, kiểm tra quyền lực nhà nước là nhu cầu tất yếu, khách quan. Ở đâu có quyền lực, ở đó kiểm soát. Trong ba nội dung của quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính thì thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là một dung tất yếu. Đây là nội dung có vai trò quan trọng, giúp cho các chủ thể quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính kịp thời phát hiện những ưu điểm, hạn chế trong công tác quản lý và có các giải pháp khắc phục kịp thời; đồng thời, đây cũng là cơ sở để phòng, chống việc lạm quyền, lộng quyền, bảo đảm pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được chấp hành nghiêm chỉnh trong thực tiễn. Trên bình diện tổng quát, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là một trong những yêu cầu quan trọng trong quản trị nền hành chính nhằm đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, của đội ngũ cán bộ, công chức trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. 

Trong phạm vi bài viết này, thanh tra, kiểm tra được hiểu là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chủ động tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính và tiến hành thanh tra, kiểm tra khi có yêu cầu của cơ quan nhà nước cấp trên giao. 

- Hoạt động kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện giữa cơ quan cấp trên đối với cấp dưới như hoạt động của kiểm tra của Chính phủ đối với việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của UBND cấp tỉnh, hoạt động của kiểm tra của UBND cấp tỉnh đối với việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của UBND cấp huyện…Hoạt động kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục nhằm mục đích đánh giá hoạt của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới theo yêu cầu của quản lý nhà nước đối với hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính; đồng thời kịp thời phát hiện những yếu kém, vướng mắc, hạn chế để kịp thời điều chỉnh.

- Hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính như hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ đối với UBND cấp tỉnh về việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, hay hoạt động của thanh tra tỉnh đối với UBND cấp huyện về việc đào tạo, bồi dưỡng công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính… 

Hoạt động thanh tra, kiểm tra được thực hiện nhằm mục tiêu lớn nhất là đánh giá hoạt động thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính. Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra, những lỗ hổng, sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật về giải quyêt khiếu nại hành chính được kịp thời phát hiện để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục. Đây cũng là cơ sở để đánh giá tính toàn diện, đồng bộ, phù hợp của hệ thống chính sách, pháp luật quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính so với thực tiễn, góp phần bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. Đồng thời, hoạt động thanh tra, kiểm tra cũng nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 

Từ những phân tích trên, có thể quan niệm thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính như sau: Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính là sự xem xét, đánh giá việc thực hiện pháp luật của các chủ thể, đối tượng có liên quan trong hoạt động quản lý nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính để kịp thời phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật; những ưu điểm, hạn chế và kiến nghị các giải pháp khắc phục sơ hở, hạn chế, xử lý vi phạm nhằm bảo đảm cho hoạt động này được thực hiện có hiệu lực, hiệu quả và theo đúng pháp luật.

2. Thực trạng thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính 

Trong những năm qua, hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính đã góp phần đưa công tác tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại dần đi vào nề nếp; tăng cường công tác quản lý nhà nước thông qua hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại; xác định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị và người đứng đầu cơ quan, tổ chức đơn vị được thanh tra trong việc chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra, tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại; giải quyết các vụ thuộc thẩm quyền theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện các quyết định giải quyết khiếu nại; hạn chế tình trạng công dân khiếu kiện đông người, vượt cấp; giải quyết dứt điểm các vụ việc khiếu nại tồn đọng, bức xúc, kéo dài… Hoạt động thanh tra, kiểm tra cũng phát hiện các tồn tại, hạn chế, thiếu sót; chấn chỉnh đôn đốc, nhắc nhở các cấp, các ngành, các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền trong giải quyết khiếu nại hành chính và đề xuất biện pháp chấn chỉnh, là một trong những biện pháp tích cực nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại hành chính . 

Tuy đạt được kết quả quan trọng trên nhưng hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính vẫn còn những tồn tại, hạn chế như sau:

- Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được triển khai nhưng vẫn còn mang tính hình thức; nội dung chưa đầy đủ; nhiều vụ việc chưa kết luận rõ trách nhiệm cá nhân của cán bộ, công chức, người đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra sai phạm, thiếu sót.

- Việc xử lý trách nhiệm người đứng đầu trong việc để xảy ra những thiếu sót, vi phạm trong công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại hành chính còn hạn chế. Ở một số địa phương, đơn vị chưa nhận thức đúng vai trò quan trọng của công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện các quy định của pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính; mặc dù tình hình khiếu nại hành chính vẫn diễn biến phức tạp nhưng một số địa phương chưa đề cao trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của công dân; chưa quan tâm hoặc có biểu hiện đùn đẩy, né tránh việc giải quyết khiếu nại hành chính; thiếu trách nhiệm trong việc tiếp dân, giải quyết khiếu nại, chậm thực hiện hoặc không thực hiện dứt điểm vụ việc dẫn đến công dân bức xúc, khiếu kiện vượt cấp, kéo dài, tuy nhiên việc kiến nghị xử lý trách nhiệm vẫn còn e dè, chưa có biện pháp xử lý đủ mạnh để các đơn vị phải nghiêm túc chấp hành. 

- Việc tổ chức thực hiện kết luận thanh tra, kiểm tra trách nhiệm tại một số đơn vị còn chưa nghiêm túc, chưa kịp thời chấn chỉnh các sai sót, hạn chế đã được chỉ ra qua thanh tra.

Nguyên nhân dẫn tới những hạn chế trong công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính thời gian qua:

Một là, việc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính đã được quy định trong một số văn bản pháp luật nhưng chưa thật đầy đủ, chưa cụ thể làm cơ sở cho việc thực hiện. Cụ thể như: Chưa phân biệt rõ thanh tra trách nhiệm với kiểm tra trách nhiệm; chưa xác định rõ chủ thể tiến hành thanh tra trách nhiệm; chưa thống nhất về nội dung thanh tra trách nhiệm; chưa quy định rõ về hình thức thanh tra trách nhiệm, về trình tự, thủ tục và các biện pháp nghiệp vụ khi tiến hành thanh tra trách nhiệm; công tác thanh tra trách nhiệm chưa được thường xuyên tổng kết, rút kinh nghiệm…

Hai là, nhận thức của một số địa phương, đơn vị, Thủ trưởng cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra trách nhiệm thực việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, về vị trí, vai trò của công tác kiểm tra, thanh tra trách nhiệm còn chưa sâu sắc, thiếu toàn diện, dẫn đến có nơi, có lúc chưa thật sự coi trọng công tác này. 

Ba là, tình trạng lực lượng cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra còn thiếu về số lượng, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng tốt yêu cầu nhiệm vụ đối với công tác thanh tra nói chung và thanh tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại nói riêng. Mặt khác, lực lượng cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra, đặc biệt là ở cấp huyện không ổn định, thường thay đổi công việc theo sự điểu động của cơ quan có thẩm quyền, vừa đào tạo xong lại chuyển công việc khác. Vấn đề này đã trực tiếp tác động không tốt đến việc cân đối, sắp xếp nhằm bố trí đủ số lượng cán bộ, đủ thời gian công tác và lựa chọn cán bộ có đủ năng lực, kinh nghiệm, phẩm chất đủ sức hoàn thành nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. 

Bốn là, chưa có chế tài xử lý cụ thể đối với các trường hợp không thực hiện hoặc thực hiện không tốt việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại hành chính, việc tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại hành chính đã có hiệu lực pháp luật, do đó kiến nghị xử lý trách nhiệm còn chung chung, các đơn vị được thanh tra thường chỉ tổ chức rút kinh nghiệm, mang tính hình thức, làm giảm hiệu quả thanh tra trách nhiệm đối với thủ trưởng các đơn vị. 

3. Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính 

Để nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trong bối cảnh hiện nay, thiết nghĩ cần phải đặt ra và giải quyết tốt một số giải pháp sau:

Một là, nhận thức rõ vai trò, vị trí và tầm quan trọng của công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính. Hiện nay, nhiều nơi nhất là cấp cơ sở chưa nhận thức đúng vai trò quan trọng công tác giải quyết khiếu nại hành chính; chưa đề cao trách nhiệm giải khiếu nại hành chính của công dân. Nhiều nơi chưa quan tâm hoặc có biểu hiện đùn đẩy, né tránh việc giải quyết khiếu nại hành chính, dẫn đến tình trạng người dân khiếu nại tràn lan, vượt cấp lên cơ quan nhà nước cấp trên, kể cả Trung ương. Một trong những nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên là do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trong đó có thanh tra các cấp, các ngành chưa nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của công tác giải quyết khiếu nại hành chính, đặc biệt là chưa thường xuyên tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết các khiếu nại hành chính. Do vậy, chưa đánh gia đúng thực trạng, nguyên nhân dẫn đến việc giải quyết khiếu nại hành chính kém hiệu quả, chưa xác định được trách nhiệm tập thể, cá nhân trong quá trình giải quyết, cho nên chưa có các biện pháp hữu hiệu kịp thời khắc phục những hạn chế xảy ra trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Để công tác giải quyết khiếu nại hành chính đạt chất lượng, hiệu quả thì các cấp, các ngành cần đẩy mạnh việc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm về lĩnh vực này, đây là biện pháp quan trọng nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại hành chính.

Hai là, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với kiểm soát việc chấp hành pháp luật về khiếu nại hành chính, bảo đảm thượng tôn pháp luật và cần thực hiện mạnh mẽ, quyết liệt. Trong hệ thống chính trị ở nước ta, Đảng Cộng sản Việt Nam vừa là một bộ phận hợp thành, vừa là lực lượng lãnh đạo hệ thống chính trị. Đảng gắn bó máu thịt với nhân dân, từ nhân dân mà ra và hoạt động không vì mục đích nào khác ngoài phục vụ lợi ích của nhân dân. Đảng ta hoàn thành được sứ mệnh lịch sử vẻ vang của mình là nhờ được sự ủng hộ của nhân dân, đi đúng đường lối phục vụ nhân dân nhằm bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vì vậy, kiểm soát việc chấp hành pháp luật về khiếu nại hành chính có được triển khai thực hiện sâu rộng và đạt được hiệu quả cao hay không phụ thuộc phần lớn vào quyết tâm chính trị, sự lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính ở trung ương và địa phương.

Ba là, xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính. Để nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính cần phải có được chương trình, kế hoạch cụ thể làm cơ sở cho việc tiến hành hoạt động này. Hàng năm, các tổ chức thanh tra mới chỉ chú trọng tới việc xây dựng kế hoạch thanh tra kinh tế - xã hội, giải quyết khiếu nại hành chính mà chưa đề cập đúng mức việc tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan, tổ chức và cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưỏng cùng cấp. Mặc dù các cơ quan thanh tra đã làm tốt trách nhiệm của mình trong xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại hành chính nhưng tình hình khiếu nại hành chính trên phạm vi cả nước vẫn gia tăng, diễn biến phức tạp. Bởi vì người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính chưa đề cao trách nhiệm của mình trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính, còn có hiện tượng đùn đẩy, né tránh hoặc giải quyết chưa công bằng, thiên vị; hiệu quả giải quyết thấp vụ việc vì thế không dứt điểm. Do đó cần phải tăng cường công tác kiểm tra trách nhiệm để hỗ trợ về nghiệp vụ, giúp đỡ họ về phương pháp, cách thức xác minh làm rõ các nội dung khiếu nại hành chính nhằm giải quyết dứt điểm các khiếu nại hành chính thuộc thẩm quyền.

Bốn là, nâng cao chất lượng hiệu quả hoạt động thanh tra, kiểm tra trách nhiệm. Đây là yêu cầu, đòi hỏi đối với mọi cuộc thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính, để thực hiện tốt vấn đề này, quá trình kiểm tra cần phải tuân thủ các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính và thực hiện tốt quy trình kiểm tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại hành chính. Quá trình thanh tra, kiểm tra trách nhiệm việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, cần chú ý những vấn đề sau:

Thứ nhất, xác định đối tượng, phạm vi và những nội dung cần thanh tra, kiểm tra, để từ đó có được kế hoạch phù hợp. Công tác giải quyết khiếu nại hành chính thường có các công việc như: Tổ chức tiếp dân đến khiếu nại; tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại; giải quyết khiếu nại và chỉ đạo, hướng dẫn đối với cấp dưới. Như vậy, việc chuẩn bị thanh tra, kiểm tra cần phải căn cứ các vấn đề nêu trên và tình hình thực tế, yêu cầu công tác chỉ đạo, quản lý từng thời kì mà xác định nội dung, đối tượng và phương thức thanh tra, kiểm tra. Từ đó xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm tra cụ thể, trong đó phải xác định được mục đích, yêu cầu, đối tượng, nội dung thanh tra, kiểm tra cũng như phương pháp tiến hành và thời gian thực hiện.

Thứ hai, quá trình tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính được tính từ khi thông báo việc thanh tra, kiểm tra với đối tượng được thanh tra, kiểm tra. Sau khi thông báo có thể nghe báo cáo cụ thể về các công việc liên quan như: Công tác tiếp dân, tình hình tiếp nhận và xử lý đơn thư, kết quả giả quyết các vụ việc khiếu nại hành chính… Đối với công tác tiếp dân, quá trình thanh tra, kiểm tra nên đi sâu tìm hiểu các vấn đề liên quan đến quy định pháp luật về công tác này như: Việc bố trí trụ sở tiếp dân, lịch tiếp dân, nội dung quy chế tiếp dân, số lượng người đến khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị, kết quả xử lý các vụ việc đông người, phức tạp… Trong kiểm tra việc chỉ đạo, hướng dẫn, đôn đốc các cơ quan cấp dưới về giải quyết khiếu nại hành chính cần xem xét những nội dung cụ thể như: Đã ban hành những văn bản chỉ đạo hoặc hướng dẫn nào đối với cấp dưới; nội dung văn bản có mâu thuẫn hoặc chồng chéo với các quy định của pháp luật về khiếu nại không; có phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành liên quan không; hình thức nội dung văn bản có phù hợp và đúng với thẩm quyền không… quá trình thanh tra, kiểm tra cần lưu ý lập biên bản, bản xác nhận về số liệu và các nội dung đã được xem xét.

Thứ ba, kết thúc thanh tra, kiểm tra, các đoàn thanh tra, kiểm tra cần phải nêu rõ những vấn đề liên quan tới nội dung kiểm tra đặc biệt phải phân tích, đánh giá được những ưu, khuyết điểm của cơ quan, tổ chức  và cá nhân trong thực hiện các quy định của pháp luật về công tác tiếp dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại hành chính và công tác giải quyết khiếu nại hành chính. Trường hợp còn hạn chế, bất cập thì phải nêu rõ các nguyên nhân khách quan chủ quan của vấn đề đó. Xác định rõ trách nhiệm tạp thể, cá nhân trong việc để dẫn tới tình trạng tổ chức công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại hành chính kém hiệu quả. Qua thanh tra, kiểm tra nếu phát hiện có vi phạm pháp luật về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính hoặc các sai phạm pháp luật khác thì phải xử lý hoặc kiến nghị người có thẩm quyền xử lý nghiêm minh, triệt để và kịp thời.

Nguyễn Hữu Thắng

Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra