1. Một số vấn đề
chung
Văn kiện Đại
hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII khẳng định: “Tiếp tục phát huy dân chủ XHCN,
bảo đảm tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân… Dân chủ phải được thực
hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Bảo đảm
để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra những quyết định
liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân, từ nêu sáng kiến, tham gia thảo
luận, tranh luận đến giám sát quá trình thực hiện... Phát huy dân chủ phải đi
liền với tăng cường pháp chế, đề cao trách nhiệm công dân...”[1]. Quan điểm này vừa thể hiện rõ tính dân
chủ rộng rãi trên mọi phương diện của đời sống xã hội, vừa phát huy quyền làm
chủ của Nhân dân trong hoạt động của Nhà nước ta. Điều đó có ý nghĩa đặc biệt
nhằm thu hút và phát huy năng lực sáng tạo của Nhân dân trong việc tham gia vào
các hoạt động của Nhà nước, trong đó có hoạt động lập pháp. Trong việc phát huy
năng lực sáng tạo của Nhân dân, sự tham gia vào hoạt động lập pháp của các
chuyên gia, các nhà khoa học vừa là một phương thức thực hiện dân chủ, vừa là
cơ chế đúng đắn đề cao vai trò, trách nhiệm, phù hợp với ý chí, nguyện vọng của
Nhân dân.
Hiến pháp
2013 quy định: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan
quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam. Quốc hội thực hiện
quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước
và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước”[2]. Khoản 1 Điều 70 của Hiến pháp năm 2013
quy định một trong các nhiệm vụ của Quốc hội là: “Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến
pháp; làm luật và sửa đổi luật”. Điều
này cho thấy, hoạt động lập pháp ở nước ta hiện nay được thực hiện xuất phát từ
nhu cầu tự thân của Nhà nước và nhu cầu của xã hội. Cùng với tiến trình phát
triển nền dân chủ XHCN đòi hỏi hoạt động lập pháp ngày càng được thực hiện đa
dạng với sự tham gia sâu rộng của các tầng lớp nhân dân vào hoạt động này bằng
nhiều hình thức khác nhau, đặc biệt là sự tham gia của các chuyên gia, các nhà
khoa học - những trí thức ưu tú với trình độ nghiên cứu cao, tâm huyết với khoa
học pháp lý sẽ góp phần tạo nên những “sản phẩm” có sức sống lâu dài trong đời
sống xã hội.
Trong hoạt
động lập pháp, việc thu hút, tập trung được tri thức, kinh nghiệm của các
chuyên gia, các nhà khoa học có ý nghĩa rất quan trọng. Các chuyên gia, nhà
khoa học ở các lĩnh vực là những người được đào tạo theo hướng chuyên sâu có
kinh nghiệm thực hành công việc, có kỹ năng thực tiễn, lý luận chuyên sâu về
một lĩnh vực cụ thể hoặc có hiểu biết vượt trội so với mặt bằng kiến thức chung[3]; là người tham gia vào những hoạt động
mang tính hệ thống nhằm thu được tri thức trong một lĩnh vực nào đó,
là người áp dụng các phương pháp khoa học trong nghề
nghiệp của họ[4].
Trong những năm qua, hoạt động lập pháp của Quốc hội nước ta đã tạo cơ sở
pháp lý phục vụ cho công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập kinh tế quốc
tế theo hướng ngày càng sâu rộng, trọng tâm hướng vào việc xây dựng nền kinh tế
thị trường định hướng XHCN, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do
Nhân dân, vì Nhân dân; giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập
quốc tế, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần
đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020[5]. Nhìn chung, hoạt động lập pháp của Quốc
hội cơ bản đáp ứng được yêu cầu đổi mới, xây dựng và bảo vệ đất nước, phù hợp
với điều kiện hội nhập quốc tế và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.
Bên cạnh đó,
hoạt động lập pháp của Quốc hội vẫn còn những hạn chế, bất cập nhất định. Trong
hệ thống pháp luật, vẫn còn có những văn bản pháp luật quy định chung chung,
mang tính nguyên tắc, buộc phải có văn bản hướng dẫn, quy định chi tiết mới thi
hành được; hay có những văn bản có nhiều nội dung không phù hợp với thực tế.
Đồng thời, chất lượng soạn thảo văn bản pháp luật đang còn có những vấn đề phải
đánh giá lại. Thực tế vừa qua cho thấy, đã có những quy định trong một số văn
bản luật đã được Quốc hội thông qua nhưng lại phải sửa đổi, bổ sung ngay (như
đối với trường hợp Bộ luật Hình sự năm 2015, Điều 69 Luật Bảo hiểm xã hội (sửa
đổi) năm 2014...). Do đó, để hệ thống pháp luật thực sự phát huy được
đầy đủ tác dụng trong cuộc sống, điều chỉnh có hiệu quả các lĩnh vực của đời
sống xã hội, thúc đẩy sự phát triển chung của đất nước thì cần có nhiều giải
pháp khắc phục các tồn tại, yếu kém.
Bên cạnh đó,
hiện nay chúng ta có rất ít các quy định của pháp luật về vai trò, trách nhiệm
tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học vào hoạt động lập pháp của Quốc hội.
Tuy Quốc hội đã ban hành Nghị quyết 27/2012/QH13 năm 2012 về một số cải tiến,
đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, trong đó có
những quy định làm rõ hơn vai trò của chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động
lập của Quốc hội: “Cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan trình dự án luật, dự
thảo nghị quyết chủ động, tích cực phối hợp ngay từ khi bắt đầu và trong suốt
quá trình xây dựng dự án; tổ chức các hoạt động với cơ quan trình dự án để trao
đổi thông tin, thảo luận các vấn đề còn có ý kiến khác nhau; chủ động triển
khai các hoạt động nghiên cứu, khảo sát, tham vấn chuyên gia về dự án luật, dự
thảo nghị quyết, bảo đảm tính khách quan, toàn diện, khoa học và tính phản biện
độc lập của báo cáo thẩm tra”[6], nhưng vẫn còn thiếu vắng các quy định
pháp luật về cơ chế huy động, sử dụng, phát huy được trí tuệ của cử tri, các
chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn có chuyên môn liên quan
đến nội dung các dự án luật trình Quốc hội.
Thực tế cho
thấy, muốn thực hiện tốt hơn nữa công tác lập pháp, thì việc thu hút, sử dụng
nguồn lực tri thức, kinh nghiệm từ bên ngoài Quốc hội là một giải pháp tất yếu.
Cùng với các tầng lớp nhân dân, các chuyên gia, nhà khoa học là những người có
đủ tri thức, năng lực, kinh nghiệm trong việc tham mưu, tư vấn tốt cho Quốc hội
trong việc xem xét, quyết định các vấn đề chính sách, pháp luật.
Hiện nay,
trong việc thực hiện chức năng lập pháp, cơ quan có nhiệm vụ chính trong tư
vấn, tham mưu, phản biện, thẩm tra cho Quốc hội ở các lĩnh vực chuyên môn cụ
thể là Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Các thành viên của Hội đồng
Dân tộc, các Ủy ban thường được quan niệm là những chuyên gia am hiểu sâu về
lĩnh vực chuyên môn của Hội đồng, Ủy ban, song số lượng chuyên gia am hiểu sâu
này là hữu hạn (chỉ có khoảng trên dưới 30 thành viên ở từng cơ quan) nên chắc
chắn, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban luôn cần thêm các chuyên gia có đầy đủ tri thức, kinh nghiệm về các vấn đề chuyên môn thuộc lĩnh
vực hoạt động của mình. Quốc hội nước ta lại chỉ có khoảng 500 đại biểu, trong
đó có nhiều đại biểu hoạt động không chuyên trách, nên càng cần sự tư vấn, tham
mưu, phản biện... của các nhà khoa học bên ngoài Quốc hội. Việc tìm kiếm các ý
tưởng, các phản biện, đánh giá, ý kiến đề xuất các phương án lập pháp... từ các
nhà khoa học, chuyên gia sẽ giúp cho các bộ phận tham mưu, giúp việc cho Quốc
hội nói riêng, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội nói chung lựa chọn
được những phương án, giải pháp tối ưu, thích hợp nhất trong hoạt động lập
pháp.
Nếu không huy
động được nguồn lực tri thức của xã hội thì sẽ khó bảo đảm đầy đủ được tính
khách quan, toàn diện cũng như cả về chiều sâu nội dung của các chính sách mà
Hội đồng, Ủy ban tham mưu, tư vấn và sau đó là Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc
hội thảo luận, xem xét quyết định. Mặt khác, với
vị trí là một cơ quan nằm trong một thiết chế đại diện cao nhất của nhân dân,
yêu cầu đặt ra là Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội cũng như đại biểu Quốc hội
phải có những cách thức nhằm nắm bắt, hội tụ và phản ánh một cách tối đa nhất
các nguồn lực tri thức chung của xã hội vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ
chuyên môn của mình. Hơn nữa, sự tham gia của các nhà khoa học, chuyên gia vào
hoạt động lập pháp cũng là một kênh phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân vào
công tác lập pháp. Tiếp thu kiến thức, kiến nghị của các nhà khoa học, chuyên
gia cũng là lắng nghe,tiếp thu và coi trọng tiếng nói của người dân,
những người sẽ được hưởng lợi từ chính sách, pháp luật, đồng thời là đối tượng
chịu sự ảnh hưởng của những chính sách, pháp luật, mà Quốc hội thông qua và ban
hành.
Trong hoạt
động tham vấn, lấy ý kiến các chuyên gia, nhà khoa học, các tầng lớp nhân dân,
cũng cần lưu ý rằng, hoạt động này có thể đi quá xa ngay cả khi nó được thực
hiện vì mục đích phát huy vai trò, trí tuệ của các tầng lớp, đối tượng cụ thể.
Sự vận hành của các hoạt động này nếu thiếu khoa học, thiếu cách thức phù hợp
và một sự định hướng đúng đắn, hoặc thiên về tìm kiếm lợi ích cục bộ, thì có
thể sẽ tạo ra những hệ quả không mong muốn. Do vậy, việc thu hút các nhà khoa
học, các chuyên gia vào hoạt động lập pháp phải được quy định cụ thể, có chế độ
và có cả chế tài.
2. Một số kiến nghị
để tiếp tục phát huy vai trò, trách nhiệm của các chuyên gia, nhà khoa học, các
tầng lớp nhân dân trong hoạt động lập pháp
Để tiếp tục
phát huy vai trò, trách nhiệm của các chuyên gia, nhà khoa học, các tầng lớp
nhân dân trong hoạt động lập pháp, chúng ta cần chú ý đến một số nội dung sau:
Thứ nhất, cần sớm xây dựng, hoàn thiện cơ
chế mang tính khả thi trong việc huy động, sử dụng, phát huy được trí tuệ của
cử tri, các chuyên gia, các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn có chuyên môn
liên quan đến nội dung các dự án luật trình Quốc hội.
Chẳng hạn, ở
quy trình lập pháp gắn với vai trò, trách nhiệm của Quốc hội nói chung, các ý
kiến tham gia đóng góp, nhận xét, phản hồi của các tầng lớp nhân dân, các cơ
quan, tổ chức, chuyên gia, nhà khoa học, các cá nhân hữu quan... cần được tổng
hợp thành văn bản và được gửi đến từng thành viên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy
ban của Quốc hội trước phiên họp toàn thể của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban bàn
thảo về nội dung văn bản luật, pháp lệnh đã xin ý kiến nhân dân, ý kiến chuyên
gia, nhà khoa học. Việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp của các tầng lớp
nhân dân, ý kiến chuyên gia, nhà khoa học cần trở thành một công đoạn chính
thức tại phiên họp toàn thể của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Đối
với những vấn đề chính còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có trách nhiệm
trong quy trình lập pháp, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban có thể lấy ý kiến của cử
tri, các chuyên gia, nhà khoa học... có am hiểu sâu sắc về lĩnh vực chuyên môn
đó để có thêm thông tin tham khảo, bổ sung trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ
Quốc hội xem xét, quyết định.
Thứ hai, nhằm thu
hút sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học, gia tăng việc cung cấp thông
tin, tri thức phục vụ hoạt động của Quốc hội nói chung, trong đó có hoạt động
của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban, các cơ quan của Quốc hội có thể tăng cường
việc mời đại diện một số cơ sở nghiên cứu, đào tạo, chuyên gia, nhà khoa học có
uy tín, có năng lực tham dự các phiên họp thẩm tra, chỉnh lý dự thảo văn bản,
giám sát, kiến nghị... Chủ động đề nghị, đặt hàng các cơ quan, tổ chức, cơ sở
nghiên cứu, đào tạo trong nước xây dựng các báo cáo nghiên cứu, đánh giá, thẩm
định, phản biện... về các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, dự thảo
báo cáo giám sát, kiến nghị... làm tư liệu tham khảo cho các cơ quan của Quốc
hội trong công tác thẩm tra, hoàn thiện dự án, dự thảo văn bản.
Thứ ba, cần có
những chính sách đãi ngộ riêng, hợp lý nhằm tạo điều kiện cần thiết để phát huy
tối đa vai trò của các chuyên gia, nhà khoa học trong hoạt động lập pháp của
Quốc hội. Trên thực tế, các quy định về tài chính hiện nay nhìn chung chưa đáp
ứng yêu cầu cần thiết trong lĩnh vực này. Cần tiếp cận theo hướng bảo đảm thực
chất hơn nữa về kinh phí cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội trong việc thực hiện nhiệm vụ thu hút, phát huy vai trò,
trách nhiệm, trí tuệ của các chuyên gia, các nhà khoa học trong việc tham gia
góp ý, viết báo cáo phản biện, đánh giá, tìm kiếm các giải pháp... đối với các
dự án mà các cơ quan này đang bàn thảo, góp phần thiết thực vào việc phục vụ
hoạt động của Quốc hội.
Thứ tư, đối với các
dự thảo văn bản đang trong quá trình chỉnh lý, hoàn thiện để trình Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội xem xét thông qua, cơ quan được giao nhiệm vụ chủ trì
cần tổ chức các hoạt động đánh giá tác động đối với những nội dung chính sách
mới được bổ sung trong dự thảo văn bản mà chưa được đánh giá tác động theo quy
định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Sở dĩ điều này là
cần thiết, vì trong các nhiệm kỳ Quốc hội gần đây, có không ít dự án văn bản
pháp luật do các chủ thể ngoài Quốc hội trình, nhưng sang đến công đoạn Quốc
hội chuẩn bị xem xét, thông qua thì dự án đã có những điều chỉnh đáng kể so với
phương án đã được đề xuất trong dự thảo ban đầu của cơ quan trình dự án nêu ra.
Các chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ hoạt động thực tiễn từ các cơ quan, tổ
chức, cơ sở nghiên cứu, đào tạo có uy tín, năng lực có thể được huy động vào
quá trình này.
Thứ năm, đối với dự thảo văn
bản, nhất là đối với những dự thảo VBQPPL có nội dung khó, phức tạp, trước khi
trình Quốc hội xem xét, thông qua, cần xem xét việc có cơ chế phù hợp để các
chuyên gia, nhà khoa học, cán bộ hoạt động thực tiễn liên quan... có điều kiện
để đóng góp ý kiến, hoặc mời một số cá nhân các chuyên gia, nhà khoa học có tâm
huyết, có tri thức, năng lực để rà soát, kiểm tra lại về mặt chất lượng cũng
như kỹ thuật văn bản, nhằm góp phần ngăn ngừa, hạn chế những sai sót trong các
dự thảo VBQPPL trình Quốc hội xem xét, thông qua.
Bên cạnh đó,
cùng với vai trò, trách nhiệm của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, Hội đồng Dân
tộc, các Ủy ban của Quốc hội được giao nhiệm vụ chủ trì thẩm tra, chỉnh lý dự
án, có thể xem xét có cơ chế lấy ý kiến chính thức của các cơ quan, đơn vị làm
công tác nghiên cứu khoa học (như Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Viện
Nghiên cứu Lập pháp, Viện Nhà nước và Pháp luật, Viện Khoa học Pháp lý và một
số cơ sở đào tạo lớn, có uy tín trong nước...) nhằm tạo lập thêm một cơ chế bổ
sung để phòng ngừa, phát hiện và giảm thiểu những “hạt sạn” trong dự thảo
VBQPPL trước khi trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông
qua./.
[1] Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn
quốc lần thứ 12.
[2] Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam
năm 2013.
[3] Bách khoa toàn thư mở Wikipedia, Điều gì làm nên một chuyên gia,
https://vi.wikipedia.org/wiki/Chuy%C3%AAn_gia (truy cập ngày 25/11/2017).
[4] Oxford English Dictionary, 2nd ed. 1989.