Lần đầu tiên, Hiến pháp năm 1946 long trọng tuyên bố: Tất cả quyền bính trong nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đều của toàn thể nhân dân Việt Nam. Nhà nước dân chủ nhân dân kiểu mới do Đảng cộng sản lãnh đạo đã mang đến cho người dân Việt Nam các quyền dân chủ, dân sinh: các quyền kinh tế, xã hội và văn hoá.

 

Mặc dù Nhà nước sơ khai mới ra đời còn trăm công nghìn việc và phải lo chống thù trong giặc ngoài, nhưng do thấm nhuần quan điểm về quyền con người, quyền dân chủ, quyền hạnh phúc của người dân, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã quan tâm sâu sắc đến vấn đề xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Việc nhận đơn thư khiếu tố được Người đặt ở tầm cao ngang với việc đi giám sát công việc thực tế ở các cấp chính quyền. Nếu Điều 1 ghi là: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả công việc và nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”, thì Điều 2 qui định: “Nhận đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra hỏi chứng, xem xét các giấy tờ của Uỷ ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát”.

 

Trong Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 cũng vậy, cùng với nhiệm vụ: “Xem xét thi hành chủ trương của Chính phủ” là nhiệm vụ: “thanh tra sự khiếu nại của nhân dân”.

 

Những qui định nói trên nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.

 

Ngoài ra, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt các khiếu nại, tố cáo của công dân. Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố nói rõ: “Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian”. Thông tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn để giải quyết khiếu tố.

Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng Chính phủ qui định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân.

 

Thông tư xác định: “Nghiên cứu và giải quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một trách nhiệm quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân.”

 

Thông tư nêu những nguyên tắc về quyền hạn và nghĩa vụ của nhân dân trong việc khiếu tố; những nguyên tắc về trách nhiệm và tổ chức của các cơ quan hành chính và cơ quan chuyên môn các cấp, các ngành trong việc nghiên cứu và giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân.

 

Ngày 1/1/1960, Chủ tịch Hồ chí Minh đã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mới của Việt Nam dân chủ cộng hoà. Hiến pháp đã dành riêng một điều qui định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền lợi cho người dân.

 

Điều 29 Hiến pháp năm 1959 qui định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại, tố cáo bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước. Những khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng. Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường.”

 

Tiếp đó, Chính phủ đã có nhiều văn bản nhằm cụ thể hoá Hiến pháp, bảo đảm cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo mà Hiến pháp đã ghi nhận, đồng thời qui định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân.

 

Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước.

 

Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ.

 

Thông tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân.

 

Trong các văn bản nói trên, Chính phủ đã giao việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân cho Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ, đồng thời qui định cụ thể một số nguyên tắc trong việc giải quyết đơn thư khiếu tố như:

 

- Trách nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo chủ yếu thuộc về cơ quan phát sinh vấn đề, trước hết là trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan.

 

- Trình tự xem xét và giải quyết đơn thư khiếu tố của Uỷ ban hành chính các cấp và các ngành chuyên môn.

 

 

Sau khi nước nhà được thống nhất, chúng ta đã ban hành Hiến pháp mới, Hiến pháp năm 1980. Một lần nữa, quyền khiếu nại, tố cáo của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp 1980 và so với Điều 29 của Hiến pháp năm 1959 thì qui định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn.

 

Điều 73: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức và đơn vị đó.

 

 

 

 

Sau khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân. Pháp lệnh năm 1981 gồm những qui định chung về quyền khiếu nại, tố cáo và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương I); việc tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo (Chương II); thẩm quyền và thời hạn xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương III); việc quản lý kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương IV); việc xử lý vi phạm (Chương V) và Điều khoản cuối cùng (Chương VI).

 

Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thi hành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của công dân trong việc khiếu nại, tố cáo 

 

Có thể khái quát một số đặc điểm của cơ chế giải quyết khiếu nại theo qui định của Pháp lệnh năm 1981 và Nghị định số 58 như sau:

 

Về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân, Điều 1 Pháp lệnh qui định: “Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái chính sách pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất cứ cá nhân nào thuộc cơ quan, đơn vị, tổ chức đó làm thiệt hại đến lợí ích của Nhà nước, của tập thể và quyền lợi chính đáng của công dân". Như vậy có thể thấy rằng, đối tượng của khiếu nại là rất rộng và không có sự phân biệt với tố cáo và chưa thể hiện rõ tính chất của khiếu nại hành chính. Điều này chỉ được thể hiện khi qui định thẩm quyền giải quyết thuộc về thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước.

 

Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại, ngoài việc xác định trách nhiệm giải quyết khiếu nại là thủ trưởng các cơ quan nhà nước, Pháp lệnh còn qui định cả Chủ nhiệm hợp tác xã và Trưởng tập đoàn sản xuất. Điều này phù hợp với tình hình thời kỳ đó khi mà kinh tế tập thể chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế và mặc dù là một tổ chức kinh tế có tính chất tập thể nhưng tổ chức và hoạt động của nó được thực hiện trên những nguyên tắc gần giống như các cơ quan nhà nước. Những quyết định của ban lãnh đạo hợp tác xã hay tập đoàn sản xuất cũng có tính chất đơn phương, mệnh lệnh như một quyết định hành chính của cơ quan nhà nước.

 

Về cơ chế giải quyết khiếu nại được thể hiện trong Điều 12 Pháp lệnh như sau: “Các khiếu nại đối với nhân viên thuộc cơ quan, tổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xét, giải quyết. Các khiếu nại đối với thủ tưởng hoặc ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xét, giải quyết”.

 

Như vậy có thể thấy, cơ chế giải quyết theo Pháp lệnh năm 1981 là cơ chế cấp trên - cấp dưới theo hệ thống thứ bậc, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải là thủ trưởng của người bị khiếu nại; người bị khiếu nại dù là thủ trưởng cơ quan nhà nước không có thẩm quyền tự giải quyết khiếu nại đối với việc làm của chính mình. Điều 12 Nghị định số 58 qui định : “Các khiếu nại, tố cáo do cơ quan, tổ chức cấp dưới đã xem xét, giải quyết nhưng đương sự còn khiếu nại, tố cáo thì thủ trưởng cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp có trách nhiệm thẩm tra lại, nếu thấy việc giải quyết của cấp dưới là đúng thì ra văn bản chuẩn y và thông báo cho đương sự biết; nếu phát hiện có sai lầm thì ra quyết định giải quyết lại và thông báo kết quả cho đương sự biết”.

 

Pháp lệnh 1981 và Nghị định 58 không qui định cấp nào là cấp giải quyết cuối cùng đối với một vụ việc khiếu nại tức là chưa tạo ra điểm dừng cho việc khiếu nại.

 

Về trách nhiệm của các tổ chức thanh tra nhà nước, Pháp lệnh qui định Chủ nhiệm Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ xem xét và trình Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giải quyết các khiếu nại, tố cáo về việc làm trái chính sách, pháp luật của thủ trưởng các ngành trung ương hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp tương đương; xem xét và kiến nghị giải quyết lại hoặc trình Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng giải quyết các khiếu nại, tố cáo mà Bộ trưởng, Chủ nhiệm Uỷ ban Nhà nước, thủ trưởng cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và cấp tương đương đã giải quyết nhưng phát hiện có sai lầm.

 

Chủ nhiệm Uỷ ban Thanh tra các địa phương, Trưởng ban Thanh tra các ngành có trách nhiệm giúp Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, thủ trưởng ngành xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo.

 

Như vậy có thể thấy rằng, theo qui định của Pháp lệnh năm 1981 thì tổ chức Thanh tra chỉ làm tham mưu giúp thủ trưởng các cấp, các ngành trong công tác giải quyết khiếu nại hành chính chứ không có quyền tự mình ban hành quyết định giải quyết các khiếu nại. Ngoài ra, các cơ quan Thanh tra có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc các ngành, các địa phương thực hiện đầy đủ trách nhiệm của mình trong công tác giải quyết khiếu nai, tố cáo.

 

Nhìn chung, Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981 thể hiện tư tưởng dân chủ và đề cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại của công dân với một trình tự, thủ tục còn tương đối đơn giản và theo xu hướng tạo mọi điều kiện cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo của mình. Chẳng hạn, qui định công dân có thể khiếu nại, tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước; qui định về việc chuyển đơn nhận được không đúng thẩm quyền... Những qui định này phù hợp với trình độ hiểu biết pháp luật của nhân dân và sự phát triển pháp luật của Nhà nước ta thời kỳ đó.

 

Tiếp đó là những văn bản được ban hành nhằm thực hiện tốt những qui định của Pháp lệnh năm 1981 và Nghị định 58. Đó là Thông tư 02/TTr ngày 4/5/1982 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ; Nghị quyết số 26-HĐBT ngày 12/5/1984 của Hội đồng Bộ trưởng về việc tăng cường tổ chức và nâng cao hiệu lực của hoạt động thanh tra ; Chỉ thị số 17-CT của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ngày 3/7/1989 về kiểm điểm việc thực hiện Pháp lệnh năm 1981.

 

Qua thực tiễn hơn 10 năm thi hành Pháp lệnh qui định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà nước ta quyết định ban hành Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981. Xin được điểm qua những nét mới của Pháp lệnh 1991 về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính so với Pháp lệnh 1981:

Thứ nhất, về quyền khiếu nại, tố cáo: Một mặt Pháp lệnh năm 1991 tiếp tục khẳng định khiếu nại, tố cáo là một trong những quyền cơ bản của người dân được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhưng khác với trước kia, để bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo có hiệu quả thì công dân cần khiếu nại, tố cáo đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền, qui định này nhằm khắc phục tình trạng đơn thư khiếu tố gửi tràn lan, vượt cấp, gây lãng phí về thời gian và công sức cho quá trình tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo.

 

Đồng thời, Pháp lệnh cũng nêu ra những qui định cụ thể về quyền và trách nhiệm của từng chủ thể liên quan đến việc khiếu nại (quyền và nghĩa vụ của bên khiếu nại và bên bị khiếu nại; quyền và nghĩa vụ của bên tố cáo và bên bị tố cáo). Điều đó bảo đảm sự bình đẳng của công dân trước pháp luật cũng như tạo điều kiện để các bên có cơ sở thực hiện tốt quyền và nghĩa vụ của mình trong quá trình vụ việc khiếu nại, tố cáo được giải quyết.

 

Thứ hai, khác với qui định trước kia, lần đầu tiên, Pháp lệnh đã nêu ra hai khái niệm khiếu nại và tố cáo với những nội dung khác nhau căn cứ vào tính chất của nó. Đây là vấn đề hết sức quan trọng, nó làm cơ sở cho việc xác định thẩm quyền giải quyết đối với từng loại vụ việc (khiếu nại và tố cáo) cũng như trình tự, thủ tục giải quyết đối với từng loại đơn thư một cách phù hợp.

 

Đây có thể nói là cơ sở cho việc tiếp tục nghiên cứu và xây dựng một cơ chế giải quyết riêng đối với khiếu nại sau này khi chúng ta xuất hiện ý tưởng thiết lập cơ chế tài phán hành chính để giải quyết các khiếu kiện hành chính của dân trước Toà án.

 

Thứ ba, Pháp lệnh đưa ra một trình tự và thủ tục tiếp nhận và giải quyết khiếu nại một cách tương đối chặt chẽ, tạo điều kiện để công dân có thể thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của mình, đồng thời cũng giúp các cơ quan nhà nước có trách nhiệm có thể thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo một cách nề nếp, qui củ (quá trình tiếp nhận, phân loại xử lý đơn thư, thụ lý vụ việc, thời hiệu khiếu nại, thời hạn giải quyết ở từng cấp...).

 

Thứ tư, Pháp lệnh qui định cụ thể về thẩm quyền giải quyết đối với vụ việc khiếu nại và tố cáo, nhất là đối với khiếu nại, theo đó một vụ việc khiếu nại sẽ được giải quyết qua ba lần: cơ quan có thẩm quyền đầu tiên là cơ quan có quyết định hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan có thẩm quyền giải quyết tiếp theo là tổ chức thanh tra nhà nước cấp trên trực tiếp và cơ quan có thẩm quyền giải quyết cuối cùng là thủ trưởng của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp với tổ chức thanh tra đó. Với qui định này thì tổ chức Thanh tra Nhà nước có thẩm quyền trực tiếp giải quyết chứ không chỉ đơn thuần làm chức năng tham mưu cho thủ trưởng cùng cấp trong quá trình giải quyết như trước kia. Ngoài ra, Pháp lệnh còn qui định tổ chức Thanh tra tỉnh và Thanh tra Nhà nước có quyền kháng nghị đối với quyết định giải quyết của tổ chức thanh tra cấp dưới. Đây là một vấn đề hết sức mới mẻ và có thể coi là đã bắt đầu thể hiện một mong muốn thiết lập một cơ chế giải quyết khiếu nại từ bên ngoài các cơ quan hành chính nhà nước dưới hình thức tố tụng nhưng còn hết sức sơ khai.

 

Có thể nói, những qui định của Pháp lệnh năm 1991 có nhiều điểm thể hiện sự đổi mới về mặt nhận thức quyền khiếu nại, quyền tố cáo của công dân cũng như công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nhưng cũng phải thừa nhận rằng, sự đổi mới đó còn rất ít cơ sở thực tế để phát huy hiệu lực và hiệu quả. Những qui định về trình tự, thủ tục cũng tỏ ra không thực tế và quá trình thực hiện có nhiều vi phạm kể cả người khiếu nại, tố cáo cũng như cơ quan, tổ chức có thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết.

 

Chính vì những vấn đề nêu trên cho nên hiệu lực và hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo kể từ sau khi Pháp lệnh 1991 ban hành không có những sự biến đổi tích cực và gần như đồng thời với việc ban hành Pháp lệnh năm 1991, Nhà nước ta đã có chủ trương nghiên cứu và thiết lập cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tài phán để khắc phục những nhược điểm của phương thức giải quyết khiếu kiện hành chính từ trước đến nay.

 

Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam khoá IX, kỳ họp thứ X đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân trong đó qui định về sự hình thành tổ chức và về hoạt động xét xử hành chính. Ngày 21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Đây là những văn bản pháp lý đầu tiên rất quan trọng đánh dấu sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam.  Đây thực sự là một bước tiến đáng kể trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một biểu hiện rõ ràng, cụ thể của sự đổi mới trong nhận thức về quá trình dân chủ hoá xã hội và bảo vệ các quyền dân sự của công dân. Việc xét xử hành chính đã được thực hiện hơn mười năm qua và hiện nay các cơ quan có trách nhiệm đang xây dựng Luật Tố tụng hành chính nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả hoạt động của cơ chế này.

 

Tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân năm 1991 và như vậy cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính được thực hiện theo qui định của các văn bản này cho đến nay đã có những kết quả nhất định, đồng thời cũng bộc lộ những vấn đề khó khăn bất cập mà đến nay cần nghiên cứu và Nhà nước ta cũng đang có chủ trương tiến hành đổi mới nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này.

 

Tại kỳ họp 5 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên những điểm sửa đổi, bổ sung chỉ là những điểm không cơ bản, giải quyết kịp thời một số vấn đề nảy sinh trong thực tiễn. Chính vì vậy cũng ngay tại kỳ họp này, Quốc hội đã ra nghị quyết số 30/2004/QH11, trong đó nêu rõ “Chính phủ khẩn trương tiến hành tổng kết toàn diện việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, làm cơ sở cho việc nghiên cứu sửa đổi cơ bản Luật khiếu nại, tố cáo, xây dựng cơ chế hữu hiệu để giải quyết các khiếu kiện hành chính phù hợp với tình hình thực tế của nước ta và thông lệ quốc tế”

 

Thực hiện tinh thần của Nghị quyết nêu trên hiện nay Chính phủ đang chỉ đạo các cơ quan của Chính phủ khẩn trương nghiên cứu xây dựng Dự án Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo, trình Quốc hội thông qua trong thời gian tới, góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại và tố cáo.