Trên thực tiễn thời gian qua, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực nhằm tăng cường công tác công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý ngân sách nhà nước, tuy nhiên vẫn còn một số hạn chế, bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu và hoàn thiện chính sách pháp luật cũng như đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường công khai ngân sách nhà nước. 

1. Ngân sách nhà nước và yêu cầu đối với việc công khai ngân sách

Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 quy định: Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Như vậy, ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước nằm trong dự toán đã được quyết định bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; thực hiện trong thời hạn 01 năm, tính từ ngày 01 tháng 01 cho đến ngày 31 tháng 12; xây dựng và thực hiện nhằm mục tiêu bảo đảm về mặt tài chính cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.

Từ quan niệm về ngân sách nhà nước, có thể thấy ngân sách nhà nước bao gồm những đặc điểm sau:

Thứ nhất, ngân sách nhà nước gắn liền với quyền lực kinh tế - chính trị của Nhà nước. Thông qua công cụ ngân sách, Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế pháp luật về kinh tế, điều tiết nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường. 

Thứ hai, ngân sách nhà nước là một thành phần thuộc sở hữu nhà nước, được Nhà nước thống nhất quản lý và phải được bảo đảm sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật, trên cơ sở hướng tới lợi ích công. 

Thứ ba, ngân sách nhà nước có sự phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền hạn với trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. 

Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, những nguồn chính của thu ngân sách gồm: Thuế, phí, lệ phí (Ví dụ: thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, phí bảo trì đường bộ, lệ phí công chứng…); Hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, hoạt động sự nghiệp có thu của các đơn vị sự nghiệp công (Ví dụ: trường học công, bệnh viện công, viện nghiên cứu, trung tâm thể thao…); Các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương (Ví dụ: phát hành công trái, trái phiếu chính phủ, các khoản vay ODA hoặc vay ưu đãi của chính phủ…); Nguồn thu khác (Ví dụ: lợi tức góp vốn từ tổ chức kinh tế, thu hồi vốn từ tổ chức kinh tế, bán và cho thuê tài sản nhà nước, đóng góp tự nguyện…). Cũng tại Điều 5, Khoản 2 có quy định, chi ngân sách nhà nước gồm: Chi đầu tư phát triển (các khoản chi dài hạn nhằm tăng cường cơ sở vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế như điện, đường, trường, trạm…); Chi dự trữ quốc gia (phục vụ việc dự trữ cho các biến động bất ngờ như dịch bệnh, thiên tai…); Chi thường xuyên (khoản chi nhằm duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước); Chi trả nợ và viện trợ (Nhà nước trả các khoản đã vay trong nước, nước ngoài khi đến hạn và các khoản chi làm nghĩa vụ quốc tế) và chi khác theo quy định của pháp luật.

Theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Luật Tiếp cận thông tin, việc công khai và cung cấp thông tin về ngân sách nhà nước cho người dân là bắt buộc đối với các cơ quan thực hiện ngân sách. Do vậy các cơ quan thực hiện ngân sách cần chủ động cung cấp thông tin để người dân có thể liên hệ, trao đổi khi cần thiết. Việc công khai sẽ đảm bảo quyền công dân, mọi tổ chức, cá nhân có thể theo dõi, kiểm tra và giám sát việc quản lý ngân sách nhà nước. Khi người dân tham gia quá trình giám sát thì nguồn lực ngân sách nhà nước sẽ được phân bổ tốt hơn, hiệu quả hơn và cải thiện việc cung cấp các dịch vụ công, nhất là trong lĩnh vực y tế, giáo dục, các công trình đầu tư công, tránh lãng phí, tham nhũng. Để đảm bảo việc công khai ngân sách nhà nước, Hiến pháp năm 2013 đã ghi rõ: Ngân sách nhà nước phải được sử dụng hiệu quả, công bằng, công khai, minh bạch, đúng pháp luật. Luật Ngân sách Nhà nước đầu tiên năm 1996 đã quy định chung về công khai ngân sách như sau: “Ngân sách Nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp.”. Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã quy định chi tiết hơn về nội dung công khai; thẩm quyền quy định việc công khai; trách nhiệm của Bộ Tài chính, của các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức, cá nhân đối với việc công khai ngân sách. Quy định về công khai ngân sách nhà nước được hình thành thành một điều riêng (Điều 15) trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015. Tại đó, việc công khai ngân sách nhà nước được quy định rất cụ thể về nội dung, hình thức, thời gian, đối tượng và thẩm quyền quy định việc công khai. Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân sách Nhà nước, Nghị định số 117/2017/NĐ-CP quy định về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước đối với một số hoạt động đối ngoại… đều quy định rõ về việc công khai ngân sách nhà nước.

2. Thực trạng việc công khai ngân sách nhà nước trong thời gian qua

Trong thời gian qua việc công khai ngân sách nhà nước đã đạt được những kết quả quan trọng thể hiện ở một số phương diện sau: 

Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) phối hợp với Liên minh Minh bạch ngân sách (BTAP), Viện Nghiên cứu kinh tế và Chính sách (VEPR) công bố Chỉ số công khai ngân sách quốc gia (OBI) của Việt Nam và Chỉ số công khai ngân sách bộ, cơ quan trung ương (MOBI) cho năm 2019. Theo kết quả được công bố, Việt Nam được đánh giá đã có nhiều nỗ lực và bước tiến đáng ghi nhận về mức độ công khai ngân sách. Kết quả khảo OBI2019 cho thấy điểm xếp hạng của Việt Nam có sự cải thiện. Mức độ công khai ngân sách của các bộ, cơ quan Trung ương đã có sự cải thiện so với năm 2018, cụ thể điểm số trung bình đạt 21,2 điểm, tăng 10,2 điểm so với MOBI2018. Theo kết quả Khảo sát ngân sách mở toàn cầu năm 2021 (OBS2021) được Tổ chức Hợp tác ngân sách quốc tế (IBP) công bố, điểm số công khai minh bạch ngân sách của Việt Nam tiếp tục được cải thiện so với các kỳ đánh giá trước, nâng mức xếp hạng của Việt Nam lên 68/120 nước, tăng 9 bậc so với năm 2019 và tăng 23 bậc so với năm 2017; trong đó đạt mức 44/100 điểm đối với trụ cột Minh bạch ngân sách, tăng 06 điểm so với năm 2019. 

Ngày 26/8/2020, Cổng Công khai Ngân sách Nhà nước chính thức được vận hành, đánh dấu bước tiến quan trọng, thể hiện quyết tâm của Bộ Tài chính nói riêng và Chính phủ nói chung đối với công tác công khai ngân sách nhà nước. Tại đây, thông tin công khai ngân sách nhà nước gồm: công khai theo Luật Ngân sách Nhà nước, công khai theo tiêu chuẩn quốc tế và Báo cáo ngân sách nhà nước dành cho công dân. Bên cạnh đó, thông tin công khai ngân sách ở các bộ/cơ quan trung ương và địa phương bao gồm dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tình hình thực hiện công khai.

Tính đến năm 2022, Bộ Tài chính đã liên tiếp xuất bản 09 năm Báo cáo ngân sách dành cho công dân (từ năm 2015). Bằng ngôn ngữ và hình thức thể hiện đơn giản, dễ hiểu thông qua các hình ảnh, bảng, biểu đồ, Báo cáo giúp người dân có thể tiếp cận và nắm bắt được các thông tin cơ bản về ngân sách nhà nước. Thông qua đó, người dân có thể tham gia giám sát việc quản lý, sử dụng ngân sách và có thể đóng góp tiếng nói của mình đối với vấn đề phân bổ, quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước đến Quốc hội thông qua các Đại biểu quốc hội. Việc công khai Báo cáo ngân sách nhà nước dành cho công dân hàng năm là một trong những hình thức quan trọng góp phần thúc đẩy công khai, minh bạch ngân sách ở Việt Nam thông qua đánh giá của các tổ chức minh bạch quốc tế.

Hiện nay, quy trình ngân sách được quy định rõ ràng trong Luật Ngân sách Nhà nước và hệ thống định mức phân bổ ngân sách được xây dựng minh bạch, rõ ràng qua từng thời kỳ. Hệ thống định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên được xây dựng và áp dụng từ năm 2004 đã trải qua 05 lần đổi mới, đến nay áp dụng Quyết định số 30/2021/QĐ-TTg ngày 10 tháng 10 năm 2021 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách nhà nước năm 2022 để phù hợp với yêu cầu thực tế. Kết quả này cho thấy Chính phủ và Bộ Tài chính Việt Nam đã nỗ lực thực hiện các cam kết công khai thông tin về quản lý và sử dụng nguồn lực công để người dân có thể tham gia thảo luận về ngân sách với những cải cách về pháp luật và thể chế quản trị ngân sách theo hướng minh bạch hơn.

Bên cạnh đó, thực trạng việc công khai ngân sách nhà nước vẫn còn một số bất cập. Kết quả khảo sát Chỉ số công khai ngân sách tỉnh (POBI- Province Open Budget Index) cho thấy Việt Nam còn ít hoặc chưa công khai đầy đủ các thông tin về ngân sách nhà nước theo như quy định của pháp luật Việt Nam và thông lệ tốt của quốc tế. Báo cáo POBI 2020 cho thấy có sự cải thiện trong công khai ngân sách. Tuy nhiên, chỉ số về sự tham gia của người dân vẫn không thay đổi so với năm trước. Kết quả khảo sát OBS2017 cho thấy Việt Nam thuộc nhóm 27 nước ít hoặc không công khai ngân sách. Tại khu vực Đông Nam Á, chỉ số OBI của Việt Nam chỉ xếp trên Myanma, xếp sau các nước Campuchia, Đông Timor, Malaisia, Thái Lan, Indonesia và Philippine. CDI và VEPR cũng thực hiện khảo sát MOBI, qua đó cho thấy 37 Bộ, cơ quan trung ương được khảo sát đều ít công khai thông tin về ngân sách nhà nước. Theo khảo sát MOBI2018, 12 Bộ, cơ quan Trung ương có công khai ít nhất một trong số 06 tài liệu quy định phải công khai trên cổng thông tin điện tử của đơn vị. Có 05 đơn vị chỉ có điểm về tính thuận tiện (có thư mục công khai ngân sách nhưng không có tài liệu kèm theo). Có 20 bộ, cơ quan trung ương không công khai bất cứ thông tin gì về ngân sách. 

Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đã được triển khai nhưng chưa có kết quả rõ rệt. Năm 2022, kiểm toán nhà nước xây dựng kế hoạch kiểm toán với 178 nhiệm vụ kiểm toán. Ngoài nhiệm vụ kiểm toán báo cáo quyết toán của bộ, cơ quan trung ương, địa phương để xác nhận quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm, kiểm toán nhà nước đã lựa chọn kiểm toán các chủ đề lớn gắn với việc quản lý, điều hành ngân sách nhà nước; nhiều chuyên đề có phạm vi rộng được dư luận xã hội quan tâm nhằm đánh giá toàn diện việc thực hiện chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước xuyên suốt từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên, kết quả kiểm toán vẫn chưa được công khai, chưa hỗ trợ công tác công khai ngân sách nhà nước triệt để. 

3. Một số kiến nghị, giải pháp

Thứ nhất, hoàn thiện các quy định pháp luật. 

Cần hoàn thiện nhanh chóng tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nước (hệ thống chuẩn mực kiểm toán, quy trình kiểm toán, phương pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán để nâng cao chất lượng kiểm toán) hướng tới công khai, minh bạch, hiệu quả trong công tác quản lý ngân sách nhà nước.

Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 cần được bổ sung thêm một số quy định về thẩm quyền và trách nhiệm của kiểm toán nhà nước trong công tác lập và quyết toán ngân sách nhà nước; bổ sung, sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 theo hướng phân biệt rõ phạm vi của ngân sách nhà nước và các quỹ tài chính ngoài ngân sách nhà nước; bổ sung quy định về địa vị pháp lý của Kho bạc Nhà nước để tăng cường tính minh bạch và hiệu quả hoạt động cho ngân sách nhà nước.

Ngành Tài chính cần triển khai thực hiện như Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đã giao Chính Phủ thực hiện tái cơ cấu lại ngân sách nhà nước, trong đó có tái cơ cấu lại thu ngân sách nhà nước; Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững; Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Nghị quyết số 11-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục tái cơ cấu lại, đổi mới, nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước.

Thứ hai, tăng cường giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với công khai ngân sách nhà nước.

Đối với các cơ quan giúp việc chuyên môn cho Quốc hội, cụ thể là Ủy ban Tài chính và Ngân sách, cần phải cơ cấu tổ chức lại theo hướng có thêm số lượng các ủy viên chuyên trách ở trung ương và địa phương. Các chuyên gia này sẽ thẩm định cùng với Kiểm toán Nhà nước mục đích làm rõ các phần thu, chi trong bản dự toán do Chính phủ trình cho Quốc hội. Các kết luận mang tính tham vấn của Ủy ban Tài chính và Ngân sách phải trở thành các ý kiến có tính ảnh hưởng tới hành động biểu quyết ngân sách của các đại biểu khác trong Quốc hội. Đoàn Đại biểu Quốc hội ở các địa phương nên đề xuất thành lập các ban tư vấn mà thành viên là các chuyên gia và nhà nghiên cứu về lĩnh vực này, được hỗ trợ kinh phí và trợ giúp lâu dài để tư vấn cho các đại biểu về ngân sách hàng năm. Đối với Hội đồng nhân dân (HĐND), Bộ máy làm việc của HĐND phải đủ mạnh để tổ chức các hoạt động của mình và đủ năng lực để thẩm tra các thông tin do UBND trình trước khi quyết định. Cần củng cố và tăng cường số lượng đại biểu chuyên trách của Thường trực và các Ban của HĐND, kiện toàn Ban Kinh tế và Ngân sách của HĐND tỉnh cả về số lượng và chất lượng để thực hiện tốt các nhiệm vụ được giao. Về công tác phối hợp giữa HĐND với Kiểm toán Nhà n¬ước trong giám sát ngân sách ở địa ph¬ương, đối tư¬ợng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước không nằm ngoài các đối tư¬ợng giám sát của HĐND theo quy định của pháp luật, vì vậy, nếu phối hợp chặt chẽ với Kiểm toán Nhà nước thì hoạt động giám sát của HĐND các cấp sẽ được nâng cao về chất lượng và hạn chế những sự trùng lặp không cần thiết. Phối hợp giữa UBND tỉnh và Thường trực HĐND tỉnh cần phải phối hợp chặt chẽ hơn trong việc xem xét, cho ý kiến về dự toán ngân sách địa phương hằng năm trước khi gửi cho các Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và các Bộ, ngành có liên quan. UBND chỉ đạo cơ quan tham mưu xây dựng và gửi dự toán ngân sách năm sau và các tài liệu liên quan đúng thời gian theo quy định.

Thứ ba, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra đối với các cơ quan thực hiện và quản lý ngân sách nhà nước.

Chính phủ, Bộ Tài chính, Sở Tài chính các cấp cần tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong quản lý thu, chi ngân sách nhà nước; tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính; theo dõi thi hành pháp luật về ngân sách nhà nước; tiếp tục thực hiện tốt Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Các cơ quan tư pháp phối hợp chặt chẽ với cơ quan tài chính, thuế, hải quan, quản lý thị trường và các cơ quan, tổ chức có liên quan trong công tác điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án trong các vụ án liên quan đến sai phạm về lĩnh vực thuế, tài chính, ngân sách nhà nước; kịp thời áp dụng các biện pháp thu hồi tài sản bị chiếm đoạt, thất thoát. Xử lý nghiêm đối với các tổ chức, cá nhân vi phạm để cảnh báo, phòng ngừa vi phạm.

Thứ tư, tăng cường vai trò giám sát của xã hội đối với việc quản lý và sử dụng ngân sách của các cơ quan nhà nước nói chung. 

Giám sát xã hội đối với việc quản lý và sử dụng ngân sách góp phần đấu tranh phòng chống quan liêu, lãng phí, tham nhũng và các hành vi tiêu cực khác trong cơ quan nhà nước. Giám sát đối với việc quản lý và sử dụng ngân sách về thực chất là giám sát hoạt động của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước quản lý và sử dụng ngân sách - những người có vai trò quyết định trong bộ máy hành chính nhà nước. Quá trình giám sát này góp phần đẩy lùi và hạn chế tình trạng tham nhũng, sách nhiễu nhân dân, thiếu trách nhiệm, gây hậu quả nghiêm trọng, lãng phí trong việc sử dụng tài sản công và ngân sách nhà nước thông qua đó góp phần bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Việc nâng cao vai trò giám sát của các tổ chức, cá nhân trong xã hội buộc các cơ quan quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước phải có quy trình rõ ràng, cơ chế công khai, minh bạch các thông tin về ngân sách, hướng tới đưa thứ bậc chỉ sổ công khai ngân sách ở Việt Nam lên thứ bậc cao hơn.

Trong những năm qua, Chính phủ đã có nhiều nỗ lực nhằm tăng cường công tác công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý ngân sách nhà nước; từ việc xây dựng quy trình ngân sách minh bạch, rõ ràng; xây dựng hệ thống định mức phân bổ ngân sách và các định mức chi tiêu công khai, minh bạch; công khai và lấy ý kiến rộng rãi về các văn bản luật, các chế độ, chính sách lớn có tác động đến đông đảo người dân; công khai các số liệu, tài liệu liên quan đến dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước; công khai các báo cáo kiểm toán, kết luận thanh tra đối với việc quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, để tăng cường công khai minh bạch ngân sách trong thời gian tới, Chính phủ và các bộ, cơ quan Trung ương cần có những cam kết cải thiện bền vững, lộ trình dài hơn và thực chất hơn.

ThS. Nguyễn Phương Vy
Viện Chiến lược và Khoa học thanh tra