Đối với việc thi hành quy định pháp luật về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra có vai trò đặc biệt quan trọng để góp phần khẳng định tính thực thi và hiệu quả của hệ thống văn bản pháp luật về thanh tra trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước.

Trong phạm vi bài viết, qua công tác theo dõi thi hành pháp luật, xin được nêu những kết quả đạt được và một số khó khăn, vướng mắc về pháp luật qua thi hành quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra và những kiến nghị, đề xuất nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc.

1. Tình hình và kết quả thực hiện các quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

Nhìn chung, quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra đã được thanh tra các bộ, ngành, địa phương thực hiện theo Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành. Cụ thể là:

- Về chuẩn bị thanh tra: Căn cứ vào kế hoạch thanh tra hằng năm đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, Thanh tra bộ, ngành, địa phương tham mưu cho Thủ trưởng có thẩm quyền ban hành quyết định thanh tra. Việc xây dựng và phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra; phổ biến kế hoạch tiến hành thanh tra; xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo; thông báo, công bố quyết định thanh tra được thực hiện theo quy định tại Điều 17, Điều 20, Điều 21 Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra (Thông tư 05/2017/TT-TTCP).

- Về tiến hành thanh tra: Trong quá trình thanh tra, các Đoàn thanh tra được quán triệt, yêu cầu tuân thủ các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra theo các văn bản hướng dẫn của Thanh tra Chính phủ và quy trình thanh tra theo từng lĩnh vực do bộ, ngành ban hành. Về cơ bản, các Đoàn thanh tra do thanh tra bộ, ngành, địa phương triển khai thực hiện nghiêm túc theo quy định của pháp luật. Việc tổ chức công bố quyết định thanh tra; thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung thanh tra; thủ tục thực hiện quyền trong quá trình thanh tra; sửa đổi, bổ sung kế hoạch tiến hành thanh tra; việc kéo dài thời hạn thanh tra; báo cáo tiến độ và kết quả thực hiện nhiệm vụ cho đoàn giám sát và người ra quyết định thanh tra theo quy định của Luật Thanh tra; Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22/9/2011 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra.

- Về kết thúc thanh tra: Sau khi kết thúc thanh tra tại nơi được thanh tra, các thành viên Đoàn thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra thực hiện việc báo cáo kết quả thanh tra theo đúng yêu cầu thời hạn, nội dung, biểu mẫu quy định. Việc xây dựng dự thảo kết luận thanh tra; công khai kết luận thanh tra; lập, bàn giao, quản lý, sử dụng hồ sơ thanh tra được thực hiện theo quy định tại Mục 3 Chương III của Thông tư 05/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ. Việc thực hiện công khai kết luận thanh tra thường được thanh tra các bộ, ngành, địa phương thực hiện theo hình thức công khai tại cuộc họp và có lựa chọn hình thức thông báo trên trang thông tin điện tử của cơ quan hoặc niêm yết kết luận thanh tra tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra.

Bên cạnh những kết quả đạt được nói trên, thì việc chấp hành quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra ở một số cơ quan thanh tra bộ, ngành, địa phương vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như: Ở một số nơi, kéo dài thời hạn một số cuộc thanh tra nhưng không có văn bản đề nghị của Trưởng đoàn thanh tra và quyết định gia hạn thời gian thanh tra của Người ra quyết định thanh tra; một số địa phương không ban hành văn bản thông báo thời gian, địa điểm công bố kết luận thanh tra, thông báo kết thúc việc tiến hành thanh tra trực tiếp tại nơi được thanh tra; các thành viên Đoàn thanh tra không báo cáo bằng văn bản với Trưởng đoàn thanh tra về kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao hoặc việc báo cáo kết quả thanh tra của Trưởng đoàn thanh tra còn chậm, quá thời hạn quy định, việc kiến nghị biện pháp xử lý chưa cụ thể; không thực hiện việc công bố kết luận thanh tra tại cuộc họp theo quy định; việc tổng kết, rút kinh nghiệm, đánh giá hiệu quả khi kết thúc thanh tra chưa được quan tâm đúng mức; công tác thẩm định dự thảo kết luận thanh tra tại nhiều nơi  chưa bảo đảm thường xuyên, chưa hiệu quả; việc ghi nhật ký Đoàn thanh tra còn hạn chế, chưa đảm bảo đầy đủ các nội dung theo quy định; việc ban hành kết luận thanh tra của nhiều cuộc thanh tra còn chậm do phải xin ý kiến các cơ quan cấp trên, bộ, ngành.

Nguyên nhân một phần do Trưởng đoàn thanh tra chưa chủ động bao quát, giám sát kết quả đối với các thành viên trong thời gian tiến hành thanh tra dẫn đến công tác tổng hợp gặp khó khăn, việc xây dựng báo cáo kết quả chủ yếu được thực hiện sau khi kết thúc thanh tra tại đơn vị. Tuy nhiên, nguyên nhân chủ yếu do lĩnh vực thanh tra phức tạp, nội dung thanh tra liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, đối tượng thanh tra rộng…nên dẫn đến chưa đảm bảo được thời gian ban hành kết luận thanh tra theo quy định.

    2. Khó khăn, vướng mắc về pháp luật khi thực hiện quy định về trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định về trình tự, thủ tục chung đối với hoạt động thanh tra hành chính và hoạt động thanh tra chuyên ngành. Đối với hoạt động thanh tra hành chính thì phù hợp, đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành được tổ chức theo đoàn thì cơ bản phù hợp với Thanh tra bộ nhưng không phù hợp với Thanh tra sở và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành. Mỗi ngành, lĩnh vực có những đặc thù riêng, cấp độ, phạm vi và quy mô thanh tra cũng không giống nhau nên khó áp dụng theo trình tự, thủ tục chung. Một số quy định về trình tự, thủ tục đã được ban hành chưa phù hợp với thực tiễn đa dạng, phức tạp, chuyên sâu của ngành, lĩnh vực. Trong quá trình thi hành pháp luật về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra, các bộ, ngành, địa phương đã gặp khó khăn, vướng mắc về pháp luật như sau:

Thứ nhất, về việc ban hành, gửi và công bố quyết định thanh tra:

- Trong một số cuộc thanh tra chuyên ngành, quy định về việc gửi quyết định thanh tra đến đối tượng thanh tra trước khi tiến hành thanh tra tại Khoản 5, Điều 36 Luật Thanh tra có thể khiến đối tượng thanh tra xóa dấu vết vi phạm, gây khó khăn cho hoạt động thanh tra. Quy định này cũng không phù hợp với đặc điểm của ngành, địa phương trong trường hợp kế hoạch thanh tra chỉ xác định được đối tượng thanh tra theo diện rộng, theo địa bàn, nhóm đối tượng thanh tra mà không xác định được đích danh đối tượng thanh tra trong kế hoạch thanh tra (như thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm, dược phẩm, cơ sở y tế..).

- Luật Thanh tra quy định trong thời hạn 15 ngày, quyết định thanh tra phải được công bố cho đối tượng thanh tra và được lập biên bản nhưng qua thực tế thực hiện gặp nhiều khó khăn, như một cuộc thanh tra có nhiều đối tượng thanh tra và nằm ở các địa bàn rộng hoặc ở miền núi đi lại khó khăn, không thể triệu tập tất cả các đối tượng thanh tra để công bố hoặc nếu công bố thì sẽ gây khó khăn, tốn kém. Hơn nữa, quy định việc công bố quyết định thanh tra phải được lập biên bản cũng tạo ra thêm thủ tục rườm rà đối với những cuộc thanh tra chuyên ngành diễn ra trong thời gian ngắn. Thời gian tiến hành một cuộc thanh tra chuyên ngành diễn ra nhanh, đối với nhiều lĩnh vực thì thời gian thanh tra tại đơn vị thường rất ngắn (có thể chỉ 01 buổi), do đó thủ tục công bố quyết định thanh tra đối với thanh tra chuyên ngành không cần thiết phải lập thành biên bản công bố riêng. Ngoài ra, quy định về việc công bố quyết định thanh tra trước khi thanh tra đột xuất cũng gây nên những trở ngại tương tự, nhất là những lĩnh vực như vệ sinh an toàn thực phẩm, y tế, dược phẩm, môi trường, ngành nghề kinh doanh nhạy cảm…

Bên cạnh đó, pháp luật về thanh tra cũng chưa quy định hình thức Trưởng đoàn thanh tra thông báo việc công bố quyết định cho đối tượng thanh tra là bằng văn bản hay bằng hình thức khác; chưa quy định thời hạn thực hiện việc thông báo việc công bố quyết định cho đối tượng thanh tra nên dẫn đến trong thực tiễn thực hiện không thống nhất.

Thứ hai, về thời hạn thanh tra:

Điều 29 Thông tư số 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014 của Thanh tra Chính phủ có quy định khi nội dung thanh tra phức tạp, liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân cần kéo dài thời gian thì làm thủ tục gia hạn thời gian thanh tra. Tuy nhiên, chưa có hướng dẫn hay quy định cụ thể về tính chất phức tạp hay liên quan đến trách nhiệm của nhiều cơ quan là như thế nào dẫn đến khó khăn trong thực hiện. Bên cạnh đó, không quy định kéo dài, gia hạn đối với cuộc thanh tra phức tạp do Thanh tra huyện, Thanh tra Sở tiến hành dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện. Thời hạn trong hoạt động thanh tra đều quy định chung là “ngày” nên có cách hiểu và áp dụng không thống nhất, có nơi tính theo “ngày làm việc”, có nơi tính theo “ngày liên tiếp”.

Thứ ba, về thẩm định dự thảo Kết luận thanh tra:

Luật Thanh tra chưa quy định về thẩm định dự thảo kết luận thanh tra nhưng theo Thông tư số 05/2014/TT-TTCP thì người ra quyết định thanh tra xem xét hoặc giao cho đơn vị chuyên môn nghiên cứu dự thảo kết luận thanh tra để tham mưu, đề xuất hoàn thiện dự thảo kết luận thanh tra, không buộc phải thẩm định dự thảo kết luận thanh tra trước khi ký ban hành. Do pháp luật về thanh tra không quy định cụ thể, thống nhất về những vấn đề liên quan đến thẩm định dự thảo kết luận thanh tra như căn cứ, thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục, thời gian, giá trị pháp lý, giải quyết tình huống xung đột quan điểm…. nên việc thẩm định chưa thống nhất, gặp khó khăn, lúng túng trong thực hiện.

Thứ tư, việc ban hành và công khai kết luận thanh tra:

- Khoản 1, Điều 50 Luật Thanh tra quy định, chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo kết quả thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra. Nhưng hầu hết các cuộc thanh tra đều không tuân thủ được thời gian này vì quá trình xem xét, ban hành kết luận thanh tra cần phải có thời gian rà soát, xem xét, lấy ý kiến của nhiều bộ, ngành, đơn vị chuyên môn có liên quan đến nội dung thanh tra; đối tượng thanh tra giải trình chưa rõ nên cần thời gian yêu cầu đối tượng thanh tra giải trình thêm.

- Do đặc thù hoạt động của một số bộ, sở, ngành cho nên khi tiến hành thanh tra trên diện rộng, vì nội dung, phạm vi, tính chất thanh tra với nhiều đối tượng về cơ bản là giống nhau nên việc ra quyết định thanh tra thường là quyết định thanh tra chung cho nhiều đối tượng (cơ sở khám chữa bệnh, kinh doanh dịch vụ, thuốc bảo vệ thực vật…) và khi kết luận thì ra kết luận thanh tra chung. Tuy nhiên, theo pháp luật về thanh tra thì nội dung này cũng chưa được quy định, hướng dẫn cụ thể dẫn đến việc thực hiện ở nhiều nơi khác nhau, làm giảm hiệu quả công tác thanh tra chuyên ngành.

- Điều 39 Luật Thanh tra và Điều 46 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định về công khai kết luận thanh tra có quy định về hình thức công khai “niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra”, tuy nhiên trong quá trình tổ chức thực hiện nhận thấy còn nhiều bất cập, khó tổ chức thực hiện và không phù hợp với thực tế hiện nay khi mà khả năng ứng dụng công nghệ thông tin đã rất phổ biến trong đời sống xã hội. Một số cuộc thanh tra chuyên ngành, tại nơi được thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra đã có nhận xét, kết luận về việc chấp hành quy định pháp luật trong quá trình hoạt động của đối tượng thanh tra và đã được ghi nhận vào biên bản làm việc hoặc đã tiến hành lập biên bản vi phạm hành chính trong trường hợp phát hiện có vi phạm pháp luật, vì vậy, việc quy định công khai kết luận thanh tra được thực hiện theo một thủ tục riêng trong trường hợp này là không cần thiết. Do đó, đối với cuộc thanh tra chuyên ngành cần quy định theo hướng linh hoạt, tránh việc tạo thêm thủ tục hành chính gây tốn kém chi phí và thời gian hành chính.

Thứ năm, về thực hiện các quyền trong hoạt động thanh tra:

- Các quyền của những người tiến hành thanh tra đã được quy định trong Luật Thanh tra và Nghị định số 86/2011/NĐ-CP, tuy nhiên, hiện nay, vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể nên việc thực hiện gặp khó khăn, vướng mắc. Bên cạnh đó, một số quyền trong hoạt động thanh tra rất khó thực hiện như quyền trưng cầu giám định, quyền yêu cầu người có thẩm quyền tạm giữ tiền, đồ vật.., quyền phong tỏa tài khoản.

- Luật Thanh tra quy định Chánh thanh tra bộ, Chánh Thanh tra Sở ngành, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành… được quyền xử phạt vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình không giao cho Chánh Thanh tra Bộ, Chánh thanh tra sở, ngành, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành… được quyền xử phạt vi phạm hành chính. Vì vậy, gây khó khăn và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra chuyên ngành.

Thứ sáu, một số khó khăn, vướng mắc khác:

- Đối với nhật ký đoàn thanh tra: Trong trường hợp Đoàn thanh tra được chia thành các tổ, nhóm làm việc độc lập thì việc quy định mỗi đoàn chỉ có một sổ nhật ký và do Trưởng đoàn thanh tra quản lý là không phù hợp; việc ghi sổ nhật ký gây khó khăn, làm mất nhiều thời gian của Trưởng đoàn thanh tra.

- Về sử dụng con dấu của Đoàn thanh tra: Điều 21 Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định về việc Đoàn thanh tra được phép sử dụng con dấu, tuy nhiên chưa có quy định việc sử dụng con dấu cho những văn bản nào dẫn đến cách hiểu và áp dụng chưa thống nhất.

 3. Kiến nghị, đề xuất

 a) Đối với Chính phủ

- Đề nghị Chính phủ kiến nghị Quốc hội sửa đổi những quy định có liên quan trong Luật Thanh tra nhằm giải quyết những bất cập của thực tiễn công tác thanh tra.

- Kiến nghị Chính phủ ban hành nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thanh tra làm cơ sở xử lý những trường hợp vi phạm pháp luật trong các lĩnh vực này.

b) Đối với Thanh tra Chính phủ

- Trình Chính phủ ban hành Nghị định sửa đổi các nghị định về công tác thanh tra (Nghị định số 86/2011/NĐ-CP; Nghị định số 07/2012/NĐ-CP và Nghị định số 33/2015/NĐ-CP), đảm bảo các quy định về trình tự, thủ tục thanh tra cụ thể hơn, có tính khả thi hơn trên thực tế.

- Thường xuyên mở lớp đào tạo, tập huấn, bồi dưỡng cho cán bộ làm công tác thanh tra của bộ, ngành, địa phương nhằm nâng cao trình độ nghiệp vụ, kỹ năng giải quyết vấn đề và đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ công tác thanh tra trong tình hình mới.

c) Đối với các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp

- Đề nghị các bộ, ngành và Ủy ban nhân dân các cấp tiếp tục quán triệt, tuyên truyền, phổ biến, nâng cao nhận thức của đội ngũ công chức về quy định pháp luật về thanh tra, trong đó có quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động thanh tra.

- Thường xuyên quan tâm chỉ đạo và tiến hành thanh tra, kiểm tra trách nhiệm trong việc chấp hành pháp luật về thanh tra để kịp thời chấn chỉnh, tháo gỡ khó khăn, vướng mắc./.

Ths. Hồ Thị Thu An - Trưởng phòng, 

Vụ Pháp chế, Thanh tra Chính phủ