Trách nhiệm giải trình trong hoạt động hành chính nhà nước    
Cập nhật: 25/09/2020 10:50
Xem lịch sử tin bài

Là một thuật ngữ khá mới mẻ nhưng bản chất của trách nhiệm giải trình của nhà nước thì đã thực hành từ lâu, với công thức cổ điển nhất là việc công dân kiểm soát chính quyền của mình thông qua bầu cử. Những năm gần đây, khái niệm trách nhiệm giải trình đã được xây đắp hoàn thiện với nhiều cách tiếp cận, nhiều thành tố phức tạp hơn.

Ở Việt Nam, trong xu thế đổi mới và nâng cao hiệu quả của bộ máy nhà nước, trách nhiệm giải trình đã được ghi nhận trong toàn bộ hệ thống pháp luật và thậm chí còn có một văn bản chuyên điều chỉnh vấn đề này - Nghị định số 90/2013/NĐ-CP quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Nhưng để có một trách nhiệm giải trình đúng nghĩa, vẫn cần khá nhiều nỗ lực từ pháp luật cho đến môi trường và các thành tố thực thi pháp luật.

 

1. Trách nhiệm giải trình trong pháp luật Việt Nam

 

Trong pháp luật Việt Nam, thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” gần đây mới xuất hiện. Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình theo nghĩa rộng thì đã được quy định khá lâu trong rất nhiều văn bản khác nhau, từ Hiến pháp cho đến luật hay văn bản pháp quy. Trước khi tìm hiểu nội hàm trách nhiệm giải trình theo nghĩa chung được quy định trong toàn bộ hệ thống pháp luật , hãy tìm hiểu về trách nhiệm giải trình nghĩa hẹp - tức là “trách nhiệm giải trình” với tư cách là một thuật ngữ mới xuất hiện trong pháp luật Việt Nam.

 

1.1. “Trách nhiệm giải trình” - một thuật ngữ mới được sử dụng trong các văn bản pháp luật

 

Thoạt đầu tiên, thuật ngữ“giải trình” được hiểu theo nghĩa một hoạt động nhằm nêu lên ý kiến, giải thích về hành vi của một chủ thể - bất luận đó là Nhà nước hay công dân. Khá nhiều văn bản pháp luật sử dụng thuật ngữ này. Trong những quy định mới thì Luật Xử lý vi phạm hành chính 2015 đã đưa thêm một quy định về “Giải trình” vốn chưa từng tồn tại trong các văn bản về xử lý hành chính được ban hành trước đó. Theo Điều 61 của Luật, giải trình là việc cá nhân, tổ chức vi phạm được “đưa ra ý kiến, chứng cứ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình”1.

 

Hoặc tương tự như vậy, Luật Thanh tra tại Ðiều 53 quy định: “Ðối tượng thanh tra có các quyền sau đây: giải trình về những vấn đề có liên quan đến nội dung thanh tra…”;  Điều 13 Luật Khiếu nại quy định nghĩa vụ của người bị khiếu nại là: “giải trình về tính hợp pháp, đúng đắn của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại khi người giải quyết khiếu nại hoặc cơ quan, đơn vị kiểm tra, xác minh yêu cầu”. Lúc này giải trình lại là hành vi của chủ thể công quyền.
Như vậy trong nhiều văn bản pháp luật, hoạt động “giải trình” được coi như là một hành vi của bất kỳ bên nào trong mối quan hệ (nhà nước hay cá nhân) và nhằm đưa ra ý kiến để giải thích cho tính đúng đắn, hợp pháp trong hành động của mình. Hiểu theo nghĩa đó thì “giải trình” gần với quyền hơn là trách nhiệm[1].

 

Tuy nhiên, một khía cnh khác của “trách nhiệm giải trình”: trách nhiệm của cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước và được coi là nghĩa vụ, chứ không phải một quyền thực sự được nhấn mạnh trong triển khai các văn bản pháp luật về phòng chống tham nhũng. Có thể nói trách nhiệm giải trình gắn liền với phòng, chống tham nhũng. Bằng chứng là một trong những giải pháp được đưa ra trong Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng đến năm 2020 là: “Tiếp tục hoàn thiện và thực hiện cơ chế về trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, nhất là đối với cán bộ lãnh đạo, quản lý…”.

 

Trên xu thế đó, Chính phủ đã ban hành một văn bản pháp luật chuyên về lĩnh vực này, đó là Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao.

 

Theo Khoản 1, Điều 2 Nghị định 90, trách nhiệm giải trình được hiểu là trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước “Các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ quan hành chính Nhà nước và người có thẩm quyềntrong việc thực hiện trách nhiệm giải trình”.

 

Nghị định không có định nghĩa về “trách nhiệm giải trình” mà chỉ có  quy định về giải trình là “cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao và trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đó”. Các quy định còn lại trong Nghị định 90 chú trọng về trình tự, thể thức để cơ quan nhà nước giải trình: từ bước tiếp nhận yêu cầu, ra thông báo về giải trình, thực hiện giải trình, tạm đình chỉ hay đình chỉ việc giải trình.

 

Nghị định số 90/NĐ-CP chú trọng quy định về trình tự giải trình mà ít có dáng dấp của yếu tố “trách nhiệm”. Điều đó có nghĩa là khả năng bị trừng phạt của cơ quan nhà nước trong việc thực thi trách nhiệm giải trình hay trong việc thực thi các cam kết chung rất ít hiện diện, chủ yếu là sự dẫn chiếu chung.

 

Sau Nghị định 90, Thông tư số 02/2014/TT-TTCP của Tổng Thanh tra ngày 29/4/2014 Quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 của Chính phủ quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao cũng không làm rõ nghĩa hơn yếu tố “trách nhiệm”. Tuy nhiên, Thông tư đã giải nghĩa được những loại việc không thuộc trách nhiệm giải trình cũng như cụ thể hơn về quy trình, thủ tục giải trình.

 

1.2.Trách nhiệm giải trình theo nghĩa rộng, là một nội dung được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật

 

Dù có một văn bản quy định về trách nhiệm giải trình nhưng Nghị định số 90/NĐ-CP quy định về trách nhiệm giải trình mới chú trọng đến hình thức giải trình bị động và chủ yếu là giải trình ra bên ngoài (trước công dân) và áp dụng chủ yếu với chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, trong toàn bộ hệ thống pháp luật Việt Nam đã có quy định hầu như tất cả các loại hình trách nhiệm giải trình: trách nhiệm giải trình trong hệ thống (trách nhiệm giải trình nhà nước) với hàng loạt đạo luật như: Luật Tố tụng hành chính, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Tiếp công dân; Luật Cán bộ công chức; Luật Viên chức; Luật Bồi thường Nhà nước; Luật Thanh tra; Luật Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân v.v.; trách nhiệm giải trình trước xã hội - với các văn bản như: Luật Báo chí; Luật Tiếp cận thông tin; Pháp lệnh về thực hành dân chủ ở cấp xã, phường, thị trấn.v.v. Chưa kể đến pháp luật chuyên ngành cũng quy định trách nhiệm giải trình của cơ quan, cán bộ nhà nước trong từng loại lĩnh vực hoạt động cụ thể. Và các hiệp hội nghề nghiệp cũng có nhiều quy tắc đạo đức nghề nghiệp góp phần làm nên sự phong phú của trách nhiệm giải trình nghề nghiệp.

 

- Trách nhiệm giải trình nhà nước: như thông lệ của các quốc gia, ở Việt Nam, pháp luật cũng coi đây là loại trách nhiệm giải trình chủ đạo, gắn với cơ chế tổ chức và kiểm soát quyền lực nhà nước. Các quy định về trách nhiệm giải trình nhà nước ở Việt Nam có thể chia thành các nhóm: trách nhiệm giải trình nhà nước bao gồm: i) trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử (Quốc hội và Hội đồng nhân dân); ii) trách nhiệm giải trình nội bộ hành chính (với các cơ chế thanh tra hành chính, hoạt động kiểm tra, thanh tra nội bộ; hoạt động kiểm toán; hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo); iii) trách nhiệm giải trình tư pháp (toà hành chính ở Việt Nam). Các văn bản pháp luật làm nền tảng cho trách nhiệm giải trình nhà nước rất phong phú: Hiến pháp quy định về nghĩa vụ của Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội; Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Điều 94 Hiến pháp 2013); Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND; Luật Thanh tra; Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Tiếp công dân; Luật Tổ chức toà án; Luật Tố tụng hành chính.v.v. Ngoài ra các văn bản pháp quy hoặc các văn bản pháp luật chuyên ngành cũng có quy định về trách nhiệm giải trình của các cơ quan trong từng lĩnh vực cụ thể: Luật Đất đai; Luật Bảo vệ môi trường.v.v.

 

- Trách nhiệm giải trình chính trị: đó là trách nhiệm của mỗi cơ quan tổ chức nhà nước, mỗi đảng viên trước Đảng cộng sản Việt Nam, được thực hiện bằng các hình thức kiểm tra giám sát của Đảng. Đảng lãnh đạo nhà nước và đoàn thể chính trị - xã hội bằng Cương lĩnh chính trị, chiến lược, chính sách, chủ trương, bằng công tác tư tưởng, tổ chức cán bộ và kiểm tra, giám sát việc thực hiện” (Điều 41 Điều lệ Đảng Cộng sản Việt Nam do Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI thông qua ngày 19/01/2011). Thông qua kiểm tra giám sát của Đảng, cơ quan nhà nước thực hiện trách nhiệm giải trình chính trị, đó là việc báo cáo về hoạt động của cơ quan, đơn vị tại các kỳ hội nghị; là việc tổ chức các cuộc kiểm tra giám sát cụ thể. Trách nhiệm của giải trình chính trị không trực tiếp, thường là các hình thức kỷ luật đảng như khiển trách, cảnh cáo, khai trừ.v.v. nhưng đó là cơ sở hoặc được tác động đến để thực thi các dạng trách nhiệm hành chính, kỷ luật ở chính quyền.

 

- Trách nhiệm giải trình nghề nghiệp: Trong hoạt động của cán bộ, công chức, viên chức ở nước ta hiện nay, các chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp nhiều khi được hòa nhập thành chuẩn mực đánh giá công tác, năng lực của cán bộ, công chức, viên chức. Bởi vậy trong trách nhiệm giải trình cuả cán bộ, công chức, viên chức có một phần liên quan đến nghề nghiệp. Đó là hoạt động của hội đồng chuyên môn, sự đánh giá của hiệp hội chuyên môn. Ở nước ta hiện nay, có rất nhiều quy tắc đạo đức nghề nghiệp được ban hành bởi hiệp hội chuyên môn như: Quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp luật sư Việt Nam, ban hành kèm theo Quyết định số 68/QĐ-HĐLSTQ ngày 20/7/2011 của Hội đồng Luật sư toàn quốc; quy tắc đạo đức báo chí; quy tắc đạo đức thầy thuốc. Cũng có thể kể vào đó các quy tắc đã được lồng ghép vào pháp luật như: Quy tắc văn hóa ứng xử của công an nhân dân; Quy tắc ứng xử của cán bộ thanh tra (ban hành kèm theo Quyết định số 1860/QĐ-TTCP-TCCB  ngày 06/9/2007 của Tổng Thanh tra Chính phủ); Thông tư số: 07/2014/TT-BYT ngày 25/2/2014 quy định Quy tắc ứng xử của công chức, viên chức, người lao động làm việc tại các cơ sở y tế.v.v.

 

- Trách nhiệm giải trình xã hội: Đó là việc hoạt động nhà nước hiện nay được giám sát từ phía công chúng, các tổ chức hiệp hội và báo chí. Thực tiễn Việt Nam hiện nay cho thấy, sự phản ứng và hành xử của cơ quan nhà nước hay cán bộ công chức sau những sự kiện lớn được quan tâm bởi cộng đồng xã hội là minh chứng cho sự phát triển của trách nhiệm giải trình xã hội. Pháp luật quy định về trách nhiệm giải trình xã hội có thể không chặt chẽ chi tiết như trách nhiệm giải trình nhà nước, tuy nhiên ít nhiều cũng củng cố thêm sức mạnh cho giải trình xã hội: từ các quy định của các đạo luật tổ chức về nghĩa vụ báo cáo trước nhân dân (Ví dụ: Chính phủ phải “Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thông qua những báo cáo của Chính phủ trước Quốc hội, trả lời của Chính phủ đối với chất vấn của đại biểu Quốc hội và ý kiến phát biểu với cơ quan thông tin đại chúng” (Điều 98 Hiến pháp 2013); quy định về Quốc hội họp công khai (Điều 83 Hiến pháp 2013); đến quy định của luật báo chí về trách nhiệm trả lời, phản hồi báo chí của cơ quan nhà nước.v.v. Quan sát chung có thể thấy rằng xu thế hiện nay là pháp luật tăng cường các chế định về giải trình của cơ quan hành chính trước dân chúng. Trên thực tiễn hoạt động hành chính cũng cho thấy điều đó: phương châm hành động của Chính phủ nhiệm kỳ đương thời (2016 - 2020) là: Chính phủ liêm chính, gần dân, hành động quyết liệt phục vụ nhân dân. Hàng loạt các hành động của người đứng dầu chính phủ, các Bộ trưởng chưa bao giờ thấy sự gần dân rõ rệt như thế: đi thị sát và trực tiếp giải đáp các vấn đề sự cố môi trường (Formosa); Thủ tướng từ trực tiếp gặp gỡ và đối thoại với doanh nhân, đến trực tiếp gặp đến hiện trường, chia buồn với người nhà nạn nhân vụ chìm tàu ở Đà Nẵng; hay trực tiếp xin lỗi dân vì vụ xe công đi vào phố cổ Hội An.v..v

 

Vai trò của báo chí và truyền thông trong giám sát trách nhiệm của chính quyền là rất lớn, đặc biệt trong thời đại thông tin hiện nay. Ở Việt Nam, những sự kiện gần đây đã chứng minh điều đó. Rất nhiều vụ việc lớn liên quan đến trách nhiệm của công quyền được báo chí phát hiện và theo đuổi cho đến khi phải xử lý pháp luật, như vụ:  tham nhũng ở tập đoàn Vinashin, vụ án Nguyễn Đức Kiên (bầu Kiên), vụ Huỳnh Thị Huyền Như và đồng phạm, vụ án tại Ngân hàng Thương mại CP Đại Dương, Ngân hàng Xây dựng Việt Nam, vụ Trịnh Xuân Thanh.v.v.

 

Và mạng xã hội dần trở nên công cụ có sức mạnh lớn trong việc giám sát các hành vi công quyền, không chỉ qua báo chí chính thống mà nhiều thông tin còn được đưa lên từ dân chúng: Các vụ việc như vụ tham nhũng đất đai của một số quan chức ở Đồ Sơn (Hải Phòng), vụ nhân bản phiếu xét nghiệm máu tại Bệnh viện Đa khoa huyện Hoài Đức (Hà Nội),… là những ví dụ điển hình về việc người dân tham gia phòng, chống tham nhũng thông qua báo chí. Hoặc vụ việc đánh người tại sân bay thông qua dư luận xã hội cũng khiến cơ quan công quyền tự xem xét lại phẩm chất của cán bộ mình quản lý và có biện pháp xử lý phù hợp.

 

Các văn bản pháp luật không chỉ quy định trình tự thủ tục của trách nhiệm giải trình. Nhưng trên tất cả là ý thức của cán bộ lãnh đạo, công chức trước những áp lực công chúng tạo nên độ nhạy bén khác nhau trong giải trình của từng cơ quan, địa phương, từng cán bộ, công chức trước những vấn đề sôi động trong xã hội.

 

2. Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước ở Việt Nam - vài nét về hiện trạng và kiến nghị

 

Đánh giá tổng quan về thực trạng trách nhiệm giải trình ở Việt Nam, Báo cáo Phát triển Việt Nam 2010 có nhận xét: Các hệ thống giải trình trách nhiệm mới đang được xây dựng, nhưng thường chậm và không phải lúc nào cũng tối ưu”[2].

 

Gần đây hơn, trình bày trong Báo cáo tổng quan Việt Nam 2035, các nghiên cứu đều cho rằng: trách nhiệm giải trình là một điểm yếu nhất của Nhà nước Việt Nam: chỉ số trọng lượng tiếng nói của người dân và trách nhiệm giải trình của chính quyền ở Việt Nam vẫn nằm ở nhóm mười quốc gia thấp nhất, và so với các quốc gia khác thì thứ hạng này từ năm 1996 tới nay lại có xu hướng giảm đi[3].

 

Trách nhiệm giải trình vẫn là một thách thức lớn trong hoạt động của bộ máy nhà nước hiện nay. Sự yếu kém của trách nhiệm giải trình được lý giải bởi đằng sau đó là một môi trường thông tin chưa thực sự công khai minh bạch, sự tham gia của người dân còn tương đối hình thức và cơ chế đánh giá, xử lý trách nhiệm (hay khen thưởng) đối với hoạt động công quyền chưa hiệu quả. Đi lên từ một nền quản lý kiểu tập trung bao cấp và yếu tố bí mật, mệnh lệnh càng được đề cao trong thời chiến, rõ ràng trách nhiệm giải trình vẫn còn là điều khá xa lạ đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, mà đặc biệt là bộ máy hành chính ở Việt Nam. Sâu xa hơn, điều này còn có cội nguồn từ nền hành chính phong kiến, với tư duy tập quyền, ban phát lâu đời “Ngày xưa, ở ta quan lại được xem như cha mẹ dân, những điều tranh chấp được cáo quan để chờ phán xử - một tư thế thấp bé và lệ thuộc trong mối quan hệ giữa đương sự và quan toà. Quan hệ giữa quan và dân là từ trên xuống, ban phát, bề trên và cho đến hôm nay dường như vẫn có bóng dáng của cái nhìn như thế”[4] – bởi vậy trách nhiệm giải trình cũng không dễ thực thi ngay từ trong ý thức.

 

Những đổi mới của đời sống kinh tế xã hội hiện đại đã mang tới áp lực sâu sắc về một nhà nước có trách nhiệm giải trình. Những văn bản pháp luật được ban hành ngày càng nhiều, củng cố các cơ chế giải trình của nhà nước. Áp lực từ phía xã hội đòi hỏi cơ quan nhà nước không thể đóng cửa cài then và luôn im lặng: sự xuất hiện, trả lời và phản ứng hoặc nhanh chóng hoặc chí ít là công khai của các quan chức nhà nước trước các sự kiện nóng như: Trả lời về sự cố biển miền Trung; về các vi phạm của cán bộ công chức từ đầu ngành (Bộ, Tập đoàn) cho đến ở cơ sở (vụ việc café Xin Chào);.v.v. là minh chứng cho đòi hỏi của trách nhiệm giải trình trong đời sống công quyền hiện đại.

 

Môi trường nào cho trách nhiệm giải trình ở nước ta? Để có trách nhiệm giải trình, cần rất nhiều yếu tố từ pháp luật, thiết chế thực thi, kinh tế; văn hóa. Trong số các yếu tố đó, việc bảo đảm thông tin là hạt nhân cốt lõi để có được trách nhiệm giải trình. Không thể có trách nhiệm giải trình khi mà thông tin còn chưa minh bạch. Các chủ thể giám sát không nắm được thông tin về hoạt động của cơ quan hành chính, thì không thể yêu cầu cơ quan hành chính trả lời hay công khai những hoạt động của mình. Ở Việt Nam, Luật Tiếp cận thông tin vừa được thông qua là cột mốc căn bản đánh dấu bước phát triển trong công khai minh bạch hoạt động của chính quyền. Đây cũng là tiền đề vững chắc cho thực thi trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên những rào cản cho quyền tiếp cận thông tin vẫn còn đó: ranh giới mập mờ giữa các thông tin được tiếp cận và thông tin không thể tiếp cận lại nằm trong phạm vi của các đạo luật khác do còn dẫn chiếu “theo quy định của luật; các ràng buộc đối với quyền yêu cầu tiếp cận thông tin (nêu lý do, mục đích của yêu cầu tiếp cận thông tin; cung cấp thông tin cá nhân khi yêu cầu tiếp cận thông tin; điền đúng tên văn bản, hồ sơ trong Phiếu yêu cầu.v.v.). Nhưng có lẽ khó nhất vẫn nằm trong khâu “hậu kiểm” việc thực thi quyền khiếu nại tố cáo của người dân trong tiếp cận thông tin nằm trong tay cơ quan hành chính và tòa hành chính mà cả hai cơ quan này đu ít nhiều bất cập: hoặc là thiết chế tài phán chung, hoặc là cơ chế kiểm soát chủ quan trong cùng hệ thống, việc phán quyết thừơng chú trọng vào các vi phạm pháp luật lớn hơn là đánh giá các lỗi không hành động của chính quyền. Rất cần một cơ quan chuyên biệt nhằm giám sát để qua đó mà thúc đẩy hay tạo áp lực đối với nghĩa vụ minh bạch thông tin của chính quyền.

 

 Sự tham gia của người dân cũng là thành tố quan trọng của trách nhiệm giải trình: người dân có tham gia thì mới có thể biết, yêu cầu giải trình và chính quyền mới có thể được kiểm soát. Tuy nhiên sự tham gia của dân chỉ có hiệu quả khi dựa trên nền thông tin và cơ chế giám sát. Thiếu vắng cơ chế tiếp cận thông tin, người dân khó có căn cứ để tham gia- từ những thang bậc đầu tiên như: được biết, rồi được bàn, được kiểm tra. Có lẽ môi trường thông tin để được tham gia còn yếu kém nên thực tiễn dù đã có Pháp lệnh về Quy chế thực hiện Dân chủ ở xã, phường, thị trấn với đầy đủ các quyền: được biết, được bàn, được làm và được kiểm tra, nhưng như thấy trên thực tế: Tuy có sự tham gia trong quá trình ra quyết định, song thường mọi người chỉ tập trung vào việc thực hiện những vấn đề đã được quyết định, ví dụ như lựa chọn các xã thuộc diện hưởng lợi của chương trình giảm nghèo 135[5].

 

Đi vào cụ thể hơn, xin đề cập đến một số loại trách nhiệm giải trình mà chúng tôi coi là cơ bản nhất và đang sôi động hiện nay.

 

2.1. Đối với trách nhiệm giải trình nhà nước

 

Với Nhà nước Việt Nam, đây là loại trách nhiệm giải trình mang tính chính danh nhất, được quy định nhiều và chặt chẽ trong luật, cũng có tính quyền lực lớn nhất hiện nay.  Ý tưởng về tăng cường trách nhiệm giải trình nhà nước thể hiện trong một loạt xu hướng gần đây như: phân cấp, phân quyền; cải cách hành chính; tăng cường các thiết chế giám sát nhà nước.v.v. Tuy nhiên ngay cả trong các cải cách đó, vẫn đang còn khá nhiều bất cập.

 

- Thứ nhất: phân cấp, phân quyền: Sự thiếu vắng phân định thẩm quyền giữa các cơ quan sẽ làm nhòa đi trách nhiệm giải trình. Theo Báo cáo Việt Nam 2035: Sự thiếu vắng tính thứ bậc một cách rõ ràng cũng như thiếu vắng cơ chế phân bổ thẩm quyền một cách rõ ràng làm cho mỗi cơ quan có thể kháng cự lại những quyết định mà những cơ quan này cho rằng không phù hợp với lợi ích của mình (Hộp 5). Điều này làm cho quá trình ra quyết định rơi vào bế tắc hoặc quyết định được ban hành không phải là quyết định tối ưu nhất dưới góc nhìn lợi ích chung của toàn xã hội[6].

 

Nhưng ngược lại, chúng tôi cũng cho rằng sự phân định thẩm quyền không rành mạch giữa các cơ quan nhà nước dẫn đến trách nhiệm giải trình không cao. Quy trình ra quyết định bị trải dài bởi nhiều cấp tham mưu, nhiều cấp xin ý kiến, can thiệp dẫn đến việc người ra quyết định đôi khi không thực sự nắm được vấn đề. Việc giải trình và quy trách nhiệm vì thế mà cũng trở nên khó khăn.

 

Ngay cả một số địa phương trong xu thế tăng quyền hành chính hiện nay dù đã đề cao trách nhiệm người đứng đầu, nhưng vẫn còn nhiều vướng mắc. Có nhiều văn bản pháp luật quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước. Tuy nhiên, đến nay, việc thực thi vẫn còn khó khăn.

 

 Trong hầu hết vụ việc xảy ra, người dễ bị bắt lỗi nhất vẫn là chính quyền cơ sở mặc dù trong thực tiễn các cấp khác cũng có ít nhiều thẩm quyền liên quan. Và ngay cả trong chính quyền cơ sở, thì trách nhiệm thuộc về bộ phận, lĩnh vực nào vẫn còn khá khó phân định. Điều này khá phù hợp với một đánh giá vĩ mô:

 

“Hầu hết các cơ chế mới về trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới - đáp ứng trực tiếp nguyện vọng của người dân thông qua sự tham gia và tăng tính minh bạch đã được thực hiện ở cấp xã, trong khi phần lớn thẩm quyền lại được trao cho cấp tỉnh. Do đó, thách thức nảy sinh là trách nhiệm giải trình với các cơ chế mới có thể khó đi đôi với nhau”[7].

 

Như vậy tăng cường trách nhiệm giải trình phải gắn liền với phân cấp, phân quyền trong nhà nước. Cải cách khung phân cấp, phân quyền ở Việt Nam hiện nay sẽ là chìa khóa giải quyết vấn đề này.

 

- Thứ hai: Phân cấp, phân quyền không chỉ diễn ra ở chiều dọc, hay chiều ngang (giữa các quyền lực lập pháp, hành pháp, tư pháp) mà cần cả sự phân cấp trong lĩnh vực hoạt động: Quản trị tốt và trách nhiệm giải trình đi liền với việc thu giảm vai trò, sự can thiệp của Nhà nước. Lý do là trong những thành tố tạo nên quản trị tốt có sự phát triển của kinh tế thị trường, của nhà nước pháp quyền. Trong những môi trường này, rõ ràng sự hiện diện của một nhà nước toàn trị sẽ không còn nữa: nhà nước cần thu hẹp vai trò, chức năng không thể cùng thực hiện hoạt động kinh tế đồng thời với quản lý hành chính; sự can thiệp vào các hoạt động kinh doanh nên giảm bớt. Hơn nữa, việc duy trì nhiều hoạt động kinh tế của nhà nước, hoặc thành phần kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo sẽ khó giữ được mối quan hệ bình đẳng, tự do cạnh tranh với các thành phần kinh tế khác trong quốc gia. Lúc đó, yếu tố pháp quyền sẽ khó thành hiện thực.

 

Mối quan hệ giữa việc “Nhà nước tham gia quá nhiều vào hoạt động kinh tế” và sự thiếu vắng trách nhiệm giải trình đã được minh hoạ bằng nguy cơ lũng đoạn, tranh thủ cơ hội ưu tiên từ những doanh nghiệp có mối quan hệ với chính quyền (đầu tiên là các doanh nghiệp nhà nước). Mặt khác sự tham gia quá nhiều của nhà nước vào hoạt động kinh tế còn làm suy yếu hiệu lực của chính nhà nước. Tình trạng ấy tạo động lực mạnh mẽ cho các quan chức lợi dụng thẩm quyền quản lý kinh tế, phân bổ tài sản của mình để trục lợi cho riêng mình và thân hữu của mình. Những lạm dụng kiểu đó sẽ làm xói mòn tính chính danh của các thiết chế nhà nước[8]. Điều này cản trở trực tiếp đến trách nhiệm giải trình.

 

- Thứ ba: cần cải tiến Quy chế  và thủ tục hành chính: Việc thực thi các quy định hiện hành về những hành vi đúng mực theo luật định là một yếu tố thiết yếu của trách nhiệm giải trình hướng lên trên.

 

Tuân thủ pháp luật là yêu cầu cốt lõi để bảo đảm trách nhiệm giải trình. Các hoạt động của nhà nước được đo đếm trên chuẩn pháp luật và đây là căn cứ để lý giải tốt nhất cho hành vi của công quyền. Sâu xa hơn, pháp luật cần cụ thể hóa trách nhiệm của cơ quan hành chính, của công chức khi không thực hiện cam kết.

 

Thủ tục hành chính minh bạch cũng là yếu tố góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình. Thủ tục hành chính là kênh giao tiếp giữa nhà nước và người dân, mọi hoạt động, hành vi của nhà nước thể hiện qua thủ tục, và ngay cả việc thực thi giải trình cũng cần thông qua các thủ tục nhất định.

 

Công cuộc cải cách thủ tục hành chính hiện nay đang dần tạo nên những nền tảng cải thiện trách nhiệm giải trình, trong đó có thể điểm qua một số cải cách nổi bật như cơ chế một cửa; chính quyền điện tử. Nhưng cả trong các cải cách này, mức độ hỗ trợ cho trách nhiệm giải trình cũng khác nhau. Cơ chế một cửa tạo ra sự dễ dàng, thuận lợi cho người dân về thủ tục, nhưng lại là điểm nhòe về trách nhiệm và sự theo dõi của người dân: đằng sau cái cửa duy nhất ấy là những hoạt động nội bộ công quyền, ở đó các công đoạn của quyền ra quyết định diễn ra không nằm trong tầm kiểm soát của người dân. Có lẽ mô hình thúc đẩy trách nhiệm giải trình là chính quyền điện tử: với mô hình dịch vụ công trực tuyến ở các mức độ cao (cấp độ 3, cấp độ 4), người dân không chỉ được biết về hoạt động công quyền mà còn có thể được nhìn thấy diễn tiến của hoạt động đó, theo dõi được quy trình xử lý thông tin, hồ sơ của mình. Việc vướng mắc hoặc đang ùn tắc tại đâu, ở công đoạn nào, do cá nhân nào được nhìn thấy rõ ràng. Tính minh bạch, tính giải trình của việc ra quyết định như vậy sẽ đạt đến mức tối ưu:

 

Cải cách đội ngũ công chức cũng liên quan chặt chẽ đến thúc đẩy trách nhiệm giải trình. Ngày nay, nói về con người, ngoài những vấn đề “xưa cũ” như chế độ tuyển dụng. lương bổng.v.v. người ta chú trọng nhiều hơn đến cơ chế đánh giá từ đó chịu trách nhiệm hay khen thưởng tương xứng. Điểm làm cho công việc ở khu vực công kém hấp dẫn đôi khi không chỉ là lương bổng mà còn là cách sử dụng con người, cách đối xử cào bằng:

 

Có thể chia các chính sách kinh tế thành các dạng: tạo điều kiện cho cải cách và thực hiện cải cách. Loại cải cách đầu thường được gọi là cải cách đường lối, có thể khó khăn về chính trị nhưng không đòi hỏi nhiều về năng lực hành chính. Ngược lại việc thực thi các cải cách bằng hành động cụ thể, đôi lúc còn được gọi là giai đoạn hai của cuộc cải cách, phụ thuộc chủ yếu vào đội ngũ nhân viên nhà nước có năng lực và động cơ làm việc[9].

 

Không gì có thể hủy hoại đạo đức của một người làm việc tốt hơn là bố trí họ làm việc cạnh những cá nhân có cùng cấp bậc và trách nhiệm trên danh nghĩa nhưng lại kém năng lực, không hoàn thành nhiệm vụ và không chịu trách nhiệm”[10]. Bởi vậy việc xây dựng chế độ tuyển dụng đánh giá, đãi ngộ, khen thưởng và kỷ luật công chức là điều cần làm ngay trước mắt để tăng cường trách nhiệm giải trình.

 

+ Thứ tư: tăng cường các thiết chế giám sát nhà nước.

 

Gắn liền với trách nhiệm giải trình là các thiết chế giám sát. Những cơ quan chịu trách nhiệm phát hiện và ngăn chặn tham nhũng, các cơ quan dân cử,  hiệp hội, người dân và các phương tiện truyền thông đại chúng, tất cả đều đóng những vai trò quan trọng khác nhau trong hệ thống trách nhiệm giải trình đang thay đổi và mỗi cơ quan đều gặp phải những thách thức riêng của mình[11].

 

Tuy nhiên hiện trạng vẫn còn khá nhiều điều đáng phê phán: như quan sát của các chuyên gia đánh giá thì: “Trong khi các cơ quan chuyên trách như Thanh tra Chính phủ, Kiểm toán Nhà nước và Bộ Công an rõ ràng đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi, Luật Phòng, chống tham nhũng lại giao trách nhiệm chính trong việc tổ chức thanh tra cho người đứng đầu các tổ chức. Hệ thống này có hiệu quả trong việc xác định gian lận và lãng phí hơn là phát hiện ra tham nhũng”[12].

 

Cơ chế giám sát chủ yếu là hành chính lại đặt trong bối cảnh nền hành chính chưa phân cấp trao quyền rõ ràng sẽ dẫn đến hiện tượng tập trung hoặc không làm rõ trách nhiệm, “hòa cả làng”. Hiện tượng các cán bộ công chức sai, vi phạm lại được điều chuyển hoặc đưa đi cơ quan khác là khá phổ biến. Kỷ luật, kỷ cương hành chính suy yếu bởi vậy làm giảm đi sức nặng của phần “trách nhiệm” ngay cả khi nếu đã có “giải trình”. Tuy rằng hiện nay đã có nhiều dấu hiệu đáng mừng thể hiện qua các hành vi truy cứu trách nhiệm đến cùng, kể cả khi cán bộ đã về hưu hoặc  thôi chức nhưng cũng chỉ là những nỗ lực đơn lẻ nếu không đặt vào cải cách lớn về phân định thẩm quyền.

 

Hệ thống tòa án và hiệu lực của nền tư pháp là một đảm bảo vững chắc cho trách nhiệm giải trình. Trước áp lực của việc bị xét xử đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái luật, bản thân các công chức và cơ quan nhà nước sẽ có ý thức tuân thủ pháp luật tốt hơn. Công cuộc cải cách tư pháp của ta đã có nhiều thành công trong việc tăng cường nguồn lực cũng như quyền hạn cho toà án: từ việc tăng cơ cấu, thẩm quyền cho toà cấp huyện, đến việc trao quyền làm án lệ, quyền xét xử ngay cả khi không có quy  định của pháp luật (Tòa án không được từ chối yêu cầu giải quyết vụ, việc dân sự vì lý do chưa có điều luật để áp dụng”Điều 5 Bộ luật dân sự 2015 ) đây là những điểm son không chỉ đối với đề cao quyền quyền con người, quyền công dân trong lĩnh vực dân sự mà còn đánh dấu một bước đi cụ thể trong việc triển khai thi hành Khoản 3, Điều 102 Hiến pháp năm 2013: “Tòa án nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân”.

 

Tuy nhiên những hạn chế của giải trình tư pháp vẫn còn đó: thẩm quyền của toà án hạn chế trong xét xử các văn bản cá biệt của chính quyền; việc thiếu hụt cơ chế giám sát hiến pháp bằng toà án. Tính độc lập của tòa án ở Việt Nam cho đến nay vẫn đang còn tranh cãi: những cải cách về tổ chức chưa được thực hiện triệt để nhằm cho tòa án không bị ảnh hưởng bởi chính quyền. Việc tuyển dụng thẩm phán chưa bảo đảm tạo lập đội ngũ quan tòa có năng lực và sẵn sàng xét xử ngay cả khi luật pháp chưa thống nhất. Chế độ lương bổng thấp, chế độ bổ nhiệm ngắn hạn không giúp cho thẩm phán thực sự ổn định và yên tâm làm việc. Rất gần đây, án lệ mới được thừa nhận chính thức và xuất bản công khai công cụ tiềm năng ban đầu để thẩm phán phát huy quyền lực của mình vẫn còn là mới mẻ.

 

2.2. Đối với trách nhiệm giải trình nghề nghiệp

 

Là những người thực hành công quyền, nhưng xu hướng hiện đại cho thấy bên cạnh pháp luật, bộ phân quy phạm có ảnh hưởng lớn đến hành xử của  các cán bộ, công chức, viên chức là những quy tắc nghề nghiệp. Quy tắc đạo đức nghề nghiệp cũng là những cam kết của người thực thi nhiệm vụ và họ chịu trách nhiệm giải trình trong thực hiện các quy tắc này.

 

Ý thức về tầm quan trọng ngày càng tăng của quy tắc nghề nghiệp và chế độ tự quản, pháp luật Việt Nam thời gian gần đây đã lồng ghép ở chừng mực nhất định các quy tắc này vào một số mảng hoạt động chuyên môn, đặc biệt đối với những nghề đặc thù như thẩm phán, công an, quân đội.v.v. Sự hiện diện ngày càng tăng của các quy tắc ứng xử từ tầm trung ương, đến việc cụ thể hoá ở địa phương, đưa thành nội quy, quy chế cơ quan đơn vị chứng tỏ sức mạnh của sự ràng buộc này.

 

Tuy nhiên để tăng cường sức mạnh cam kết từ các quy tắc nghề nghiệp, rất cần đến sự phân quyền chủ động của cơ quan, đơn vị, địa phương; và sự tôn trọng, tạo môi trường cho hoạt động của hội nghề nghiệp. Việc từng bước nâng cao vị thế của Liên đoàn Luật sư, Hiệp hội công chứng viên.v.v. chứng tỏ xu thế tự quản đang tăng dần trong trách nhiệm nghề nghiệp. Nhưng điều này đồng nghĩa với việc cần cắt giảm một số thẩm quyền can thiệp của Nhà nước, cụ thể là các Bộ chủ quản trong việc cấp phép, khen thưởng và kỷ luật đối với những người hành nghề trong lĩnh vực. Các thẩm quyền xử phạt hành chính của Nhà nước với các chế tài như tước giấy phép, chứng chỉ hành nghề.v.v. nên dần chuyển giao thành thẩm quyền xử lý kỷ luật của Hội nghề nghiệp với các chế tài kỷ luật nhưng có hậu quả tương ứng như: khiển trách, đình chỉ hành nghề, khai trừ.

 

2.3. Đối với trách nhiệm giải trình xã hội

 

Một trong những biện pháp để tăng cường trách nhiệm giải trình là nâng cao cơ chế truy trách nhiệm giải trình của nhà nước từ kênh xã hội dân sự, dân chúng.

 

Trong xã hội thông tin, các phương tiện giám sát chính quyền đến từ bên ngoài là rất mạnh mẽ. Cùng với sự xuất hiện của internet, phương tiện truyền thông xã hội, mọi vấn đề trong công tác chính quyền nhận được sự chú ý từ nhân dân, cũng gặp phải những phản hồi trực tiếp từ nhân dân. Việc che giấu hay cất giữ hoạt động chính quyền trong vòng bí mật là điều không thể trong cơ chế thông tin hiện nay. Rõ ràng, xã hội dân sự, truyền thông và giám sát nhân dân ngày càng trở thành công cụ đắc lực để tạo lập và thực thi trách nhiệm giải trình.

 

Từ phương diện pháp luật, có thể thấy rằng cần tạo lập môi trường pháp lý hay nuôi dưỡng các điều kiện để củng cố thêm kênh giám sát này.

 

Luật về hội cần được ban hành để thực thi quyền biểu đạt của ngừoi dân, làm lớn mạnh lên tiếng nói từ phía dân chúng. Việc yêu cầu giải trình từ phía từng cá nhân có thể là rủi ro, dễ tạo nên khả năng bị trù dập hay không được để ý, nhưng tiếng nói từ tập thể hội đoàn có sức nặng hơn nhiều.

 

Trong thực tiễn, hiệp hội vừa là chỗ trú ẩn an toàn cho cá nhân, nhưng đồng thời cũng là phương tiện hữu hiệu nhất để gây áp lực và giám sát chính quyền. Lịch sử phát triển của pháp luật về hội ở các quốc gia đều cho thấy sự e dè nhất định của chính quyền đối với tự do hiệp hội. Nhưng ở xã hội hiện đại, hiệp hội giám sát hoạt động nhà nước là câu chuyện phổ biến. Sự hiện diện rõ rệt của các hiệp hội trong đời sống xã hội[13], Sự nóng lên của các tranh luận về Luật hội ở Việt Nam trong thời gian gần đây minh chứng cho ý thức về vai trò giám sát xã hội đối với công việc chính quyền, và từ đó sẽ mở đường đến yêu cầu về một chính quyền công khai, minh bạch, hiệu quả. Tuy nhiên, Dự thảo luật về Hội vẫn còn nhiều ngập ngừng giữa tự do lập hội và quản lý nhà nước về hội, dẫn đến việc còn nhiều quy định ràng buộc và cho đến nay chưa được thông qua. Rất cần khung pháp lý rộng mở cho tự do hiệp hội: thừa nhận sự hiện diện của các hiệp hội; sự can thiệp ít nhất của hành chính vào hoạt động hội và sự bảo vệ tự do hiệp hội bằng cơ chế tư pháp.

 

PGS. TS. Nguyễn Hoàng Anh,

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội


[1] Xem: Đinh Văn Minh, Bàn về trách nhiệm giải trình, Cơ sở dữ liệu khoa học chuyên ngành Thanh tra, Luật, Quản lý công, Kinh tế, Hành chính , http://thanhtra.edu.vn/category/detail/119- ban-ve-trach-nhiem-giai-trinh.html

 

[2] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại”, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009, Tóm tắt, tr. xviii, http://documents.worldbank.org.

[3] Báo cáo tổng quan “Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ”, Nhóm Ngân hàng Thế giới, Bộ Kế hoạch và Đầu tư Việt Nam, tr.96. https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/23724/VN2035Vietnamese.pdf

[4] Nguyễn Đức Lam, “Quản lý bằng pháp luật: Trở ngại từ phía người dân” (Tạp chí Nhà Quản lý, số 11, tháng 5/ 2004).

 

[5] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại”, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009, tr., http://documents.worldbank.org

[6]Báo cáo tổng quan “Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ” sdd, tr.102.

[7] Báo cáo tổng quan “Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ”, tr.

[8]Báo cáo tổng quan “Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân chủ”, tr.100.

[9] “Việc làm và tiền lương trong khu vực nhà nước – thực trạng và chính sách”

trong” Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh. Chương 13-14, S. Chiavo-Campo; P.S.A. Sundaram, tr.405

[10] Nt, tr.421.

[11] Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, “Các thể chế hiện đại”, Báo cáo chung của các nhà tài trợ tại Hội nghị tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam Hà Nội, 3-4 tháng 12, 2009, Tóm tắt, tr. xviii, http://documents.worldbank.org.

[12] Như trên

[13] Số lượng các hội/hiệp hội ở Việt Nam đã tăng đáng kể trong hai thập kỷ vừa qua, với số lượng các hiệp hội quốc gia tăng gấp 4 lần so với năm 1990. Sự gia tăng số lượng các hội cấp tỉnh còn ngoạn mục hơn. Trước khi nghị định về các hội/ hiệp hội được ban hành vào năm 2003, bình quân mỗi năm có 12 hiệp hội quốc gia mới và 96 hội cấp tỉnh mới được thành lập. Sau khi nghị định nói trên được ban hành, bình quân mỗi năm có 27 hiệp hội quốc gia mới và 758 hội cấp tỉnh mới được thành lập ( Báo cáo phát triển Việt Nam 2010, tr.118)

Tổng số lượt truy cập

2982788

Membership Thành viên:
Latest New User Latest: nguyen sigiao
Hôm nay Hôm nay: 0
Hôm qua Hôm qua: 0
User Count Overall: 6
People Online People Online:
Online Online: 22
Members Thành viên: 0
Tổng cộng Tổng số: 22
Tổng cộng
Online Now Online: