1. Để phòng, chống tham nhũng có hiệu quả, việc
đánh giá thực trạng công tác phòng, chống tham nhũng có vai trò quan
trọng. Đây là cơ sở thực tiễn để thấy được hiệu quả của việc thực
thi chính sách về phòng, chống tham nhũng trên thực tế, những mặt đã
đạt được cùng những khó khăn, vướng mắc trong công tác này. Việc
tổng kết, đánh giá thực tiễn có thể làm theo những chu kỳ khác
nhau, hàng năm hoặc theo những mốc thời gian tổng kết chính sách. Và
với mốc thời gian nào thì việc đánh giá, tổng kết cũng cần dựa
trên những tiêu chí hay bộ chỉ số cụ thể, khoa học, khách quan, làm
công cụ để phản ánh được những vấn đề của thực tiễn bằng những số
liệu, nhận định cụ thể.
Đánh giá một vấn đề xã hội là một việc phức
tạp và khó khăn do không trực tiếp đo lường được sự thay đổi theo
chiều hướng tích cực hoặc tiêu cực, nhất là đối với các tác động
của chính sách, pháp luật đến đời sống xã hội. Do đó, lý thuyết đánh giá, đo lường về vấn đề này được
xây dựng dựa trên các tiêu chí trung gian, gián tiếp lượng hóa các
thay đổi và cho điểm với các tỷ trọng khác nhau. Tuy dựa theo những
nguyên tắc chung về mặt lý thuyết, nhưng trên thực tế khi thiết kế
các tiêu chí sẽ có sự khác nhau do quan điểm và cách tiếp cận vấn
đề.
Đánh giá về công tác phòng, chống tham nhũng
nói chung và công tác phòng, chống tham nhũng của các bộ, ngành, địa
phương nói riêng có vai trò, ý nghĩa quan trọng. Đây chính là cơ sở
để thấy được thực trạng triển khai công tác phòng, chống tham nhũng
diễn ra trên thực tế, bằng việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa,
các biện pháp phát hiện và xử lý các hành vi tham nhũng cụ thể.
Thực tiễn này cho thấy thực trạng phòng, chống tham nhũng trên cơ sở
điều chỉnh của các quy phạm đã tác động đến những cá nhân, trong bối
cảnh kinh tế-văn hóa-xã hội cụ thể, đặc thù của mỗi địa phương, bộ
ngành. Qua bức tranh thực tiễn được thể hiện bằng những con số đã
được lượng hóa qua các tiêu chí đo lường sẽ thấy được mức độ đạt
được của các chính sách về phòng, chống tham nhũng của từng địa
phương, từng cơ quan, ban ngành qua từng thời kỳ. Đây cũng chính là
một trong các mục tiêu quan trọng của việc đánh giá về công tác
phòng, chống tham nhũng, qua đó có cơ sở để điều chỉnh chính sách cho
phù hợp hơn. Việc đánh giá này không chỉ giúp cho các nhà quản lý,
các nhà hoạch định chính sách thấy được mức độ đạt được các mục
tiêu của chính sách mà còn củng cố niềm tin của xã hội, cộng đồng
quốc tế về việc triển khai và kết quả đạt được các mục tiêu của công
tác phòng, chống tham nhũng mà Đảng và Nhà nước ta đang nỗ lực thực
hiện.
Đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng còn
nhằm tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan, tổ chức, các
địa phương về việc thực hiện phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham
nhũng của các chủ thể có liên quan. Các số liệu thống kê sẽ thúc
đẩy các cơ quan, ban ngành có trách nhiệm giải trình với cơ quan cấp
trên và xã hội về kết quả thực hiện yếu kém của mình, khi để xảy
ra các hành vi tham nhũng, tiêu cực, gây ảnh hưởng xấu đến uy tín
chính trị, môi trường xã hội và đầu tư trên địa bàn.
Bên cạnh đó, việc đánh giá công tác phòng,
chống tham nhũng giúp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về phòng,
chống tham nhũng của các bộ, ngành, địa phương và của Thanh tra Chính phủ,
trên cơ sở có sự nhân rộng các sáng kiến tốt, điển hình của công
tác này và hỗ trợ, khắc phục những hạn chế, bất cập dựa trên
những hạn chế của một số bộ, ngành, địa phương. Dữ liệu đánh giá
này cũng là đầu vào quan trọng cho việc xây dựng cơ sở dữ liệu quốc
gia về phòng, chống tham nhũng; giúp cung cấp số liệu thống kê cho việc
hoàn thiện và ban hành các chính sách phát triển kinh tế-xã hội
nói chung và phòng, chống tham nhũng nói riêng.
Bộ chỉ số là các phương tiện, công cụ quan
trọng trong đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng. Xây dựng các
tiêu chí trong Bộ chỉ số cần được dựa trên một số các nguyên tắc bao
gồm:
Thứ nhất, bộ
tiêu chí phải đảm bảo tính thống nhất, công bằng và khách quan. Để tạo sự đồng bộ, logic giữa các tiêu chí nhằm đạt
được hiệu quả của việc đánh giá, các tiêu chí cần đảm bảo tính thống nhất. Điều
này giúp tạo một hệ thống các tiêu chí có sự liên kết chặt chẽ, bao quát được
hết các mặt cần đánh giá.Tính công bằng và khách quan góp phần tăng độ tin cậy
của đánh giá và tránh sai lệch trong quá trình phân tích dữ liệu và đưa ra các
báo cáo về kết quả công tác phòng, chống tham nhũng. Để đảm bảo tính công
bằng và khách quan thì hệ thống tiêu chí phải phản ánh đầy đủ các nội dung
của công tác phòng, chống tham nhũng, các thành phần của từng nội
dung này. Khi tiến hành đánh giá thì phải áp dụng các tiêu chí một cách nhất
quán vì việc kết luận một hoạt động nào đó là “đạt” hoặc “không đạt” có ảnh
hưởng đến các chủ thể thực hiện.
Thứ hai, bộ
tiêu chí phải đảm bảo độ tin cậy. Độ
tin cậy của hệ thống phụ thuộc nhiều vào việc ai là chủ thể tham gia vào quá
trình xây dựng hệ thống và thực hiện nhiệm vụ đánh giá. Việc xây dựng hệ thống
tiêu chí cần có sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau như các cơ quan có
trách nhiệm quản lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng, các cơ quan
có trách nhiệm trong phòng, chống tham nhũng của Đảng, Nhà nước và
các tổ chức chính trị-xã hội; các chuyên gia tư vấn độc lập; và cần có
sự phản biện rộng rãi của công chúng. Nếu xây dựng được hệ thống tiêu chí đảm
bảo độ tin cậy thì các báo cáo đánh giá sau này về công tác phòng, chống
tham nhũngsẽ có độ tin cậy cao vì nó dựa trên một hệ thống tiêu chí được thiết
kế khoa học. Đối với công tác phòng, chống tham nhũng thì việc xây dựng các báo
cáo đánh giá phản ánh chính xác thực trạng tham nhũng là rất quan trọng và đầy
khó khăn. Những đánh giá về tồn tại, hạn chế ở bất kỳ một ngành, lĩnh vực nào
cũng sẽ dễ gây nên những phản ứng khác nhau và thực tế công tác đánh giá về
thực trạng tham nhũng của Việt Nam trong những năm qua đã chỉ ra điều này.
Thứ ba, bộ tiêu
chí phải đảm bảo gọn nhẹ và có hiệu quả. Để Bộ tiêu chí gọn nhẹ và có hiệu quả, mỗi mục tiêu cần ít nhất 3 tiêu
chí đánh giá. Với các mục tiêu có tính chất tổng hợp thì có nhiều tiêu chí hơn.
Mỗi một tiêu chí được xác định có các yếu tố sau: (1) tên của tiêu chí; (2) định
nghĩa cách tính, loại dữ liệu cần để tính; (3) nguồn dữ liệu thu thập; (4) cách
thu thập dữ liệu; (5) tần suất thu thập dữ liệu.
Để đảm bảo tính hiệu quả của hệ thống thì phải lựa
chọn tiêu chí cần thu thập số liệu ít tốn kém, sử dụng tối đa từ nguồn thống kê
sẵn có, qua các chương trình điều tra thường xuyên của bộ, ngành, địa phương để
thu thập số liệu chung nhằm giảm chi phí nguồn lực. Trên thực tế, các bộ,
ngành, địa phương đều có bộ phận tổng hợp, thống kê, thực hiện hoạt động thu
thập, tổng hợp số liệu và báo cáo. Vì vậy, khi thiết kế các tiêu chí theo dõi
và đánh giá nên sử dụng các nguồn số liệu thống kê sẵn có và các tiêu chí được
các hiệp hội, các tổ chức quốc tế, các chuyên gia xây dựng, ví dụ chỉ số năng
lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI); chỉ số hiệu quả quản lý hành chính công (PAPI)…
Các chỉ số này được tiến hành thu thập thường xuyên hàng năm, nó phản ánh một
vài khía cạnh của tham nhũng. Một trong các chỉ số thành phần của PCI là chỉ số
chi phí không chính thức đã phản ánh được phần nào thực trạng tham nhũng mà
doanh nghiệp đang phải đối mặt trong quá trình hoạt động tại các địa phương.
Thứ tư, bộ tiêu
chí phải khả thi khi thu thập dữ liệu, nguồn số liệu có thể tiếp cận được dễ
dàng. Một trong những cách thức phổ
biến khi thu thập số liệu hiện nay là sử dụng các báo cáo tổng kết của các bộ,
ngành, địa phương để tiến hành phân tích, đánh giá. Đây là nguồn dữ liệu có thể
được tiếp cận dễ dàng bởi vì các bộ, ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước
về các lĩnh vực cụ thể, số liệu đuợc tổng hợp từ hệ thống các cơ quan chuyên
môn từ Trung ương - địa phương và dữ liệu này phục vụ cho việc tổng kết, báo
cáo theo quy định. Tuy nhiên, trong lĩnh vực phòng, chống tham nhũng có nhiều
lĩnh vực cần phải tiến hành thu thập dữ liệu một cách độc lập mới có cơ sở để
đánh giá. Đó có thể là cảm nhận của công chúng khi đánh giá về tham nhũng trong
một lĩnh vực cụ thể nào đó; hoặc ý kiến đánh giá của các chuyên gia, các nhà
hoạch định chính sách… Khi xây dựng hệ thống tiêu chí phải bảo đảm khả thi khi
thu thập dữ liệu, được tiếp cận dễ dàng, tránh những tiêu chí khó thu thập dữ
liệu, ví dụ như đánh giá của các doanh nhân nước ngoài về môi trường kinh doanh
tại Việt Nam hoặc tiêu chí phát triển con người.
Thứ năm, việc
xây dựng bộ tiêu chí đánh giá phải thực hiện theo một quy trình mở và có sự
tương tác với tất cả các cơ quan có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Điều này có nghĩa hệ thống tiêu chí cần có sự sửa đổi,
bổ sung trong quá trình thực hiện. Các tiêu chí được lựa chọn không có nghĩa là
bất biến, nó có thể được thay đổi để phù hợp với các quy luật khách quan của xã hội. Sự tương
tác của hệ thống tiêu chí được hiểu là các cơ quan có quyền và nghĩa vụ phải
tham gia vào quá trình đánh giá. Việc tham gia được thể hiện ở nhiều giai đoạn
khác nhau của quá trình như: đưa ra các công cụ và hệ
thống thu thập dữ liệu; thu thập và phân tích dữ liệu; cung cấp dữ liệu cho cấp
quản lý; tham gia đánh giá tác động; sử dụng kết quả đạt được để xây dựng thể
chế, chính sách;… sự tương tác của hệ thống là
rất quan trọng bởi việc triển khai thực hiện phòng, chống tham nhũng
thuộc trách nhiệm của nhiều chủ thể khác nhau trong hệ thống chính trị.
2. Đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng và đo
lường tham nhũng là vấn đề đã được đặt ra sau khi Luật Phòng, chống
tham nhũng năm 2005 ra đời. Song song với việc đưa ra các tiêu chí đánh
giá tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng là việc xây dựng Đề
án cơ sở dữ liệu về phòng, chống tham nhũng. Các tiêu chí đánh giá
về vấn đề này được thể hiện qua các quy định hướng dẫn xây dựng
các báo cáo về công tác phòng, chống tham nhũng hàng tháng, quý và
hàng năm. Tuy nhiên,theo Báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Luật Phòng,
chống tham nhũng, công tác này vẫn chưa có những chuyển biến đáng
kể.Qua quá trình triển khai thực hiện và nhằm phù hợp với yêu cầu
phòng, chống tham nhũng trong bối cảnh hiện nay, việc đánh giá công
tác phòng, chống tham nhũng nói chung được thực hiện bởi những bộ
chỉ số độc lập, được điều chỉnh để phù hợp với công tác này hàng
năm. Trong năm 2018, Tổng Thanh tra Chính phủ đã ban hành bộ chỉ số đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng cấp tỉnh
năm 2017, đồng thời ban hành tài liệu hướng dẫn để Ủy ban nhân dân các tỉnh
thực hiện việc đánh giá được chính xác, khách quan và thống nhất. Tuy nhiên, bộ
chỉ số này có những điểm cần được hoàn thiện hơn, nhằm bảo đảm
đánh giá công tác này được cụ thể, chính xác và khách quan hơn. Bên
cạnh đó, việc ban hành mới Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018đặt
ra những yêu cầu mới trong xây dựng báo cáo về công tác phòng, chống
tham nhũng nói chung và và tiêu chí đánh giá công tác phòng, chống
tham nhũng nói riêng.
Luật Phòng, chống tham nhũng
năm 2018 đã quy định cụ thể về báo cáo và công khai báo cáo về công tác
phòng, chống tham nhũng. Trong đó có xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể
trong việc xây dựng báo cáo và cá chủ thể có trách nhiệm phối hợp trong xây
dựng báo cáo. Bên cạnh đó, Luật đã quy định cụ thể các tiêu chí lớn trong đánh
giá về công tác phòng, chống tham nhũng. Đây chính là một bước hoàn thiện pháp
luật quan trọng, luật hóa các tiêu chí trong đánh giá về công tác phòng, chống
tham nhũng, tạo cơ sở cho việc triển khai thực hiện việc đánh giá trên thực tế
được thống nhất.Điều 16 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy địnhvề các
nội dung của Báo cáo về công tác phòng, chống tham nhũng bao gồm:đánh giá tình
hình tham nhũng;kết quả thực hiện các biện pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý
tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng và các nội dung khác trong công tác quản
lý nhà nước về phòng, chống tham nhũng;đánh giá về công tác phòng, chống tham
nhũng và phương hướng, giải pháp, kiến nghị.
Để có cơ sở xây dựng Báo cáo về
công tác phòng, chống tham nhũng, Luật đã quy định khung các tiêu chí đánh giá
về công tác phòng, chống tham nhũng gồm: số lượng, tính chất và mức độ của vụ
việc, vụ án tham nhũng;việc xây dựng và hoàn thiện chính sách, pháp luật về
phòng, chống tham nhũng;việc thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng;việc
phát hiện và xử lý tham nhũng;việc thu hồi tài sản tham nhũng. Để có cơ sở đánh
giá trên thực tiễn, với mỗi tiêu chí đánh giá cần cụ thể hóa thành các tiêu chí
thành phần, đánh giá các khía cạnh khác nhau của mỗi tiêu chí chính ở trên. Bên
cạnh đó, với mỗi tiêu chí thành phần lại chia nhỏ tiếp thành các tiểu tiêu chí
để cụ thể hơn nội dung đánh giá, cho điểm.
Tiêu chí thứ nhất, đánh giá về số lượng, tính chất và mức độ của vụ
việc, vụ án tham nhũng:Tiêu chí này không thể hiện nhiều nội dung công tác
phòng, chống tham nhũng mà chỉ mang tính thống kê về mặt hình thức.Các nội dung
về số lượng, tính chất hay mức độ của vụ việc, vụ án tham nhũng đã được phản
ánh cụ thể qua các tiêu chí về phát hiện, xử lý tham nhũng. Do đó tiêu chí này
được hiểu là tiêu chí nội dung cần có của Báo cáo chứ không nên hiểu đây là một
tiêu chí sẽ được tính điểm như các tiêu chí còn lại để đánh giá thực trạng về
công tác phòng, chống tham nhũng. Tiếp cận đây là một tiêu chí nội dung của Báo
cáo, cần xây dựng các tiêu chí thành phần phản ánh tính chất, mức độ của vụ
việc, vụ án tham nhũng qua thống kê về số lượng vụ việc tham nhũng được phát
hiện, kết luận theo 12 hành vi tham nhũng; số lượng người bị kết luận tham
nhũng, những người có chức vụ cao, chức
vụ thấp và không có chức vụ; các lĩnh vực có hành vi tham nhũng; giá trị tiền, tài
sản tham nhũng;…
Tiêu chí thứ hai, về đánh giá việc xây dựng và hoàn thiện chính sách,
pháp luật về phòng, chống tham nhũng:Các tiêu chí thành phần trong mục này nên tiếp cận
theo hướngban hành và thực hiện kế hoạch tuyên truyền, phổ biến và kiểm tra
thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; thực hiện rà
soát, đánh giá, quán triệt chính sách, pháp luật. Nếu thấy bất cập thì đưa
vào kế hoạch xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các văn bản hiện hành. Tức là
tiêu chí xây dựng, sửa đổi chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng là
tiêu chí có điều kiện, nhất là ở cấp tỉnh. Chỉ sau khi rà soát, đánh giá chính
sách, pháp luật thấy bất cập thì mới đưa vào kế hoạch sửa đổi, bổ sung. Vì vậy
điểm số của mục này có thể theo hàm số biến thiên, dịch chuyển sang tiêu chí về
phòng ngừa hay phát hiện, xử lý tham nhũng hoặc tập trung vào những nội
dung như xây dựng, ban hành kế hoạch rà soát, hệ thống hóa văn bản
quy phạm pháp luật về phòng, chống tham nhũng; xây dựng, ban hành kế
hoạch quán triệt, kiểm tra việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật
về phòng, chống tham nhũng và chỉ đạo của Trung ương về công tác
phòng, chống tham nhũng.
Tiêu chí thứ ba, về thực hiện các biện pháp phòng ngừa tham nhũng: Về cơ bản, việc thực hiện các
biện pháp phòng ngừa sẽ tiếp cận theo các trục nội dung về phòng ngừa như kết
quả thực hiện công khai, minh bạch; kết quả kiểm soát xung đột lợi ích; kết quả
ban hành, thực hiện định mức, tiêu chuẩn, chế độ; kết quả thực hiện quy tắc ứng
xử; kết quả thực hiện chuyển đổi vị trí công tác; kết quả thực hiện cải cách
hành chính, ứng dụng khoa học công nghệ trong quản lý và thanh toán không dùng
tiền mặt; kết quả kiểm soát tài sản, thu nhập; và kết quả thực hiện quy định về
trách nhiệm của người đứng đầu. Bên cạnh đó là tiêu chí đánh giá việc thực hiện
các biện pháp phòng ngừa tham nhũng trong doanh nghiệp, tổ chức khu vực ngoài
nhà nước theo quy định tại Luật Phòng, chống tham nhũng như kết quả xây dựng và
thực hiện quy định về văn hóa, đạo đức kinh doanh; kết quả thực hiện các biện
pháp công khai, minh bạch; kiểm soát xung đột lợi ích; chế độ trách nhiệm của
người đứng đầu. Việc cho điểm các tiêu chí thành phần này cần tiếp cận theo
hướng xây dựng kế hoạch thực hiện và kết quả thực hiện các kế hoạch theo yêu
cầu của pháp luật về vấn đề này. Ví dụ như việc kiểm soát tài sản, thu nhập là
kết quả xây dựng kế hoạch và thực hiện xác minh theo kế hoạch hàng năm của các
cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập.
Tiêu chí thứ tư, việc phát hiện và xử lý tham nhũng: Tiêu chí này tiếp cận theo hướng
đưa ra các tiêu chí thành phần về phát hiện, về xử lý tham nhũng. Mỗi tiêu chí
thành phần được cụ thể hóa bằng các tiểu tiêu chí như phát hiện tham nhũng
thông qua công tác kiểm tra;qua công tác giám sát, thanh tra, kiểm toán;qua
phản ánh, tố cáo, báo cáo về hành vi tham nhũng;qua hoạt động điều tra, truy
tố, xét xử. và xử lý tham nhũng thông qua xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính với
tổ chức, cá nhân có vi phạm;xử lý trách nhiệm người đứng đầu để xảy ra tham
nhũng;xử lý hình sự người có hành vi tham nhũng; và số lượng tiền, tài sản tham
nhũng được kiến nghị thu hồi. Việc cho điểm giữa các tiêu chí cũng cần xem xét
đánh trọng số khác nhau theo tính chất của từng biện pháp phát hiện, xử lý tham
nhũng. Ví dụ như cần cho điểm cao nội dung phát hiện qua công tác tự kiểm tra
so với phát hiện qua tố cáo, báo cáo về hành vi tham nhũng để nâng cao hiệu quả
của việc tự phát hiện tham nhũng của các cơ quan, tổ chức, đơn vị qua hoạt động
quản lý của mình.
Thứ năm, về tiêu chí thu hồi tài sản tham nhũng: Việc thu hồi tài sản tham nhũng
được đánh giá qua các tiêu chí như tổng số tài sản tham nhũng phải thu hồi và
kết quả thu hồi; kết quả thu hồi tài sản bằng biện pháp hành chính; kết quả thu
hồi tài sản bằng biện pháp tư pháp. Giữa kết quả thu hồi bằng con đường hành
chính và tư pháp cần có sự so sánh, đánh giá về tính thuận tiện, dễ thực hiện
và hiệu quả thu hồi khác nhau. Do đó, cần cho điểm việc thu hồi bằng con đường
hành chính cao điểm hơn việc thu hồi bằng con đường tư pháp.
3.Xây
dựng bộ tiêu chí đánh giá công tác phòng, chống tham nhũng có vai trò quan trọng,
là cơ sở khoa học để đánh giá đúng đắn, khách quan công tác phòng, chống tham
nhũng của các bộ, ngành, địa phương.Trong thời gian tới, cần nghiên cứu tinh thần
của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 về các yêu cầu, định hướng đánh giá về
công tác này, kết hợp tổng kết thực tiễn để đưa ra các tiêu chí cho phù hợp. Bộ
chỉ số đánh giá về công tác phòng, chống tham nhũng được xây dựng cần đưa ra hệ
thống tiêu chí khung, các tiêu chí thành phần, thang điểm đánh giá, điểm tự
đánh giá, điểm thẩm định và chỉ số phần trăm đánh giá. Bên cạnh đó cần ban hành
kèm theo tài liệu hướng dẫn thực hiện việc đánh giá để phục vụ cho việc triển
khai đánh giá trên phạm vi toàn quốc được thống nhất, khách quan, đáp ứng yêu cầu
của công tác phòng, chống tham nhũng
TS. Trần Văn
Long,
Trưởng phòng
Nghiên cứu Khoa học
Viện Chiến
lược và Khoa học thanh tra